您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

析一起商品房预售合同纠纷案/黄奕新

作者:法律资料网 时间:2024-06-29 13:31:37  浏览:8714   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
析一起商品房预售合同纠纷案

黄奕新


一、案情
1999年9月29日,A房地产公司与B房地产公司签订《合作开发合同》,约定联合开发某房地产项目,A公司提供土地使用权并负责办理工程前期的土地征用、房屋拆迁、居民安置、清除地面地下障碍等,使施工场地具备施工条件,负责办理合作开发手续和商品房预售许可证等。B公司负责前期费用外的全部资金投入。合同约定利益分配方案:即部分住宅及全部店面归A公司支配享受,部分住宅归B公司享受。B公司享受的住宅按每平方米800元价格结算,B公司交纳税金后,余款作为投资利润归B公司所有,但若平均售价超过1000元时,超过部分双方各享一半。工程竣工后,A公司还应补贴B公司工程管理费用等各种税费及前期所受损失。合同还约定结算和担保条款:工程竣工验收后3个月内,A公司应付清B公司应收的结算款。A公司还将本归其享有的部分店面抵押给B公司(后有进行登记,但讼争店面不在抵押范围)。
合同签订后,合作开发项目没有办理合建审批,A公司仍以自己名义办理用地批复、项目立项批复、建设用地批准、建设用地规划许可、建设工程规划许可、施工许可及预售许可等手续,土地使用权也仍在A公司名下。对外发包工程,有的以A公司单独名义、有的以B公司和A公司共同名义与施工单位签订工程施工合同。B公司有向其他部分购房户收取了水电增容费等费用。B公司还和A公司就安置补贴款共同向部分产权主发出通知书。因A公司缺乏资金,B公司为其垫付了部分本约由其出资的前期工程费等款项,A公司还挪用了由B公司支付给第三方的部分押金款。双方曾因“合作开发合同纠纷”诉至法院,后于2000年8月28日调解结案,协议继续履行原合作开发合同。双方还多次因“投资款”或“垫付款”纠纷引发诉讼。
2000年4月28日,A公司以自己名义与自然人甲签订《认购合同书》,约定预售本案讼争店面,价款34.7万元。签订后,甲交纳定金5万元、购房款5万元。房屋竣工验收后,A公司未依约交付店面。甲遂起诉,后双方达成调解协议,由A公司返还定金和购房款并赔偿损失,2002年1月16日法院作出民事调解书。
2002年3月5日,A、B两公司在代垫款纠纷案执行中达成协议,A公司同意将讼争房抵债给B公司。3月8日,B公司办理了预售合同登记备案。
甲以A公司隐瞒其与B公司合作开发及因双方合伙债务纠纷,讼争房已被法院查封的事实,甲是在不明真相下才同意调解为由,于2003年1月7日对民事调解书申请再审,原审法院经审查决定再审。再审中,原告追加B公司为共同被告,请求二被告连带承担交付讼争房并赔偿迟延交房损失的责任。A公司同意甲的主张。
本案该如何处理?

二、问题
1、甲与A公司签约,而要求B公司承担责任,这与债之相对性原则有否冲突?
2、A、B两公司之间是否形成事实上的合伙关系?“合伙型”联营与“协作型”联营有何区别?
3、考虑到本案合作开发项目没有办理合建审批,A公司以自己名义办理项目立项等许可手续,土地使用权也仍在A公司名下,A、B两公司之间的事实合伙关系,在法律上能否认定?
4、假设认定合伙关系成立,A公司以自己名义与甲签订“商品房预售合同”,B公司要否对甲承担责任?
5、假设认定合伙关系不成立,A、B两公司将可能成立什么法律关系?
6、接着假设甲在与A公司签约时,有理由相信B公司与A公司是合伙关系,并基于对B公司的信赖才与A公司签约,情形又将如何?

三、评析
(一)债之相对性原则及其例外
债之相对性原理,为学者和司法实践所公认并遵循。从债的定义看,债权人请求相对人(债务人)为或不为一定的行为的权利和义务关系。从债的内容看,这一原则具体体现为合同相对性与侵权行为法上的“自己责任”。合同是当事人之间的法律,其效力仅及于当事人,侵权责任如无法律特别规定,也只能由侵权行为人自己承担。这是传统民法固守的原则。
但是,事实上合同不仅对当事人的权利义务产生变动,而且客观上也会对其他人的利益间接产生影响,侵权行为不仅会对直接受害人而且客观上也会使其他人间接受到损害。随着经济生活的进一步复杂化和社会关系的越来越相互依存,这种间接影响正在不断地被放大,进而危及到社会秩序和正义的实质分配。在此情况下,债之相对性例外理论不得不应运而生,集中体现在合同第三人效力理论和侵权行为法上“替代责任”理论上。前者通说如涉他合同、代位权和撤销权、第三人侵害债权,后者通说如雇主责任、法人侵权、产品责任等。如果拓宽视野,一些传统的民法制度甚至也可以纳入这个理论范畴来考察,如保证、合同转让、第三人履行等 。债之相对性理论还在继续发展之中,更多的“例外”情形正被学术界和司法界所认同,我国新近的立法和司法解释可资佐证。如1997年建筑法设定了建筑施工人转让、出借资质的对外连带责任,承包人转包、违法分包的对外连带责任,工程监理人的对外连带责任 。2003年最高院人身损害赔偿解释设定了社会活动人安全保障责任,定作人责任,建设工程发包、分包人责任,构筑物设计、施工人责任 。这些责任都可视为合同效力的扩张。
本案争议焦点在于合伙关系,而合伙关系的效力包括内部和外部两方面,这其中就可能蕴含着债之相对性例外的精神,仅依据合同相对性原则,就断言甲与B公司之间不具有直接的权利义务关系,恐怕过于简单化,因此有必要作具体分析。
(二)合伙特质及事实合伙
所谓合伙,《法国民法典》第1832条规定,“乃是两人或数人约定以其财产或技艺共集一处,以便分享由此产生的利益及自经营所得利益的契约”。《英国合伙法》第1条规定,合伙是“以营利为目的而从事业务活动的个人之间的建立的关系” 。我国民法通则区分个人合伙与企业合伙型联营,第30条规定,“个人合伙是指两个以上公民按照协议,各自提供资金、实物、技术等,合伙经营、共同劳动。”第52条则规定,“企业之间或者企业、事业单位之间联营,共同经营、不具备法人条件的,由联营各方按照出资比例或者协议的约定,以各自所有的或者经营管理的财产承担民事责任。依照法律的规定或者协议的约定负连带责任的,承担连带责任。”从这些规定中,可以归纳出合伙的本质特征在于:1、合伙是“合同”关系。传统民法将法律关系区分为“契约”关系与“合同”关系,前者当事人订立合同的目的在于发生债权债务关系,双方的利益、意思表示、权利义务方向均相对,最典型的如买卖关系;后者当事人订立合同的目的在于确定共同投资、经营共同事业并从中共同获利,双方的利益、意思表示、权利义务方向平行、一致,最典型地就是合伙关系。2、有相对独立的合伙财产,即如前述“以其财产或技艺共集一处”。合伙财产是合伙共有财产,德国和我国台湾地区更是认为是公同共有。合伙人一旦出资,不得随意分析或抽逃,对外负债也先以合伙财产清偿,不足时才由合伙人负补充责任。3、具有团体性。我国民法通则将合伙作为民事主体制度看待而加以规定,台湾地区及其他一些国家民法典虽然将其作为特定之债规定,但法理上也承认其为非法人团体 。4、具有事业性或营业性。合伙人之间的结合是出于共同的事业或营业,往往并非一时一事,具有相对稳定性。
本案B公司辩称,其与A公司不是“合伙”而是“协作”关系,并引用民法通则第53条关于合同型联营之规定 。但是,本案B公司与A公司签订《合作开发合同》,约定合作开发房地产项目,方式是联合开发,A公司以土地使用权出资并负责合作项目的前期投资、办理相关证件等,B公司负责其他全部资金投入。A公司因缺乏资金无力按合同约定支付前期费用,以借款的形式请求B公司垫付相关的前期投资款项,仍然是按合同约定履行合同义务的行为,属共同经营的表现形式,仅是在双方合作之外又以借款的形式在合作内部形成新的债权债务关系,不影响共同经营的性质。B公司按合同约定负责合作项目除前期投资外的全部投资,实际上履行了合同义务,按合同约定进行了投资,完成了共同经营的行为。共同经营中各自履行合同义务体现了合作双方的分工,并非各自独立经营,合作双方分工的目的是一致的,即共同完成合作项目。该合作项目财产理应属双方共有,不因合作双方内部约定分割归属各自所有而改变其性质。综上,B、A两公司合作开发已经形成事实合伙关系。至于所谓“协作型”联营,并无法律上之特质,用合同法调整足矣,现行民法通则第53条之规定毫无必要,必为将来民法典所摒弃。
(三)合伙登记及合伙的法律认定
但是,本案有一特殊情节,即本案中房地产开发项目没有办理合建审批,项目立项、用地、规划、施工及预售等手续均还是由A公司以自己名义办理,土地使用权也仍在A公司名下。那么,对合建审批及立项审批、土地使用权变更登记等的性质如何看待?首先,合建审批,根据最高法院的有关解释 ,享有土地使用权的一方以土地使用权作为投资与他人合作建房,签订的合建合同不过是土地使用权有偿转让的一种特殊形式。同理,这时的合建审批,也不过是国有土地使用权出让许可的一种特殊形式。本案A公司拥有的土地使用权如果是划拨地使用权,未经审批依法不能用于合伙出资,则仅因出资瑕疵,而在合伙人内部产生相应的违约或缔约过失责任,不能对抗合伙外善意第三人。而至于项目立项等许可及土地使用权变更登记,对合伙关系是否成立,倒颇具意义。
合伙在形式上可以区分为契约型和组织型。组织型合伙表现为组成新的实体,进行商业登记,取得独立字号,并对外公示。如我国经工商登记的个人合伙、合伙企业法中的合伙企业及中外合作经营企业法中的合伙型合作企业、外资企业法中的合伙型外资企业等,这些合伙组织受相应的商业立法的规制,应当进行商业登记。这种登记,一则具有证明的效力,二则具有公示的效力,三则使合伙组织取得特别法上的主体资格,四则便于工商、税务等行政管理。而作为受民事普通法保护的“契约型”合伙,并不以登记为成立的形式要件,如最高院《关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》第50条明确规定,“当事人之间没有书面合伙协议,又未经工商行政管理部门核准登记,但具备合伙的其他条件,又有两上以上无利害关系人证明有口头合伙协议的,人民法院可以认定为合伙关系”。
契约型合伙是否成立,关键是考察其实质上是否具备合伙的特质,虽在形式上不以登记为要件,但如果未经登记可能否定其实质要件时,合伙关系倒有可能不予认定。比如,本案的合伙营业为特定的房地产开发,这种营业中的合伙财产必然表现为土地使用权及项目立项、规划、施工及预售许可等上的“无形资产”。土地使用权仍在A公司名下,项目立项、规划、施工及预售许可等手续只以A公司名义办理,则该项目上的所有财产在法律上仍属A公司单独所有,本案B公司甚至还以项目上的财产以A公司为所有人名义,为自己设定了抵押权。因此,如果事实上的财产共有关系不予认定,自无合伙可言。无独有偶,与房地产开发类似地,日本及我国台湾地区矿业法均规定,共同矿业权设定呈请人得选用合伙组织,应拟定合伙契约并推定代表人由全体连署具呈 。所以,我国现行法律对合作开发房地产中的合伙组织虽并无特别法上的规制,但项目立项、规划、施工、预售许可及土地使用权登记等可能被视为具有合伙登记之功效,未履行这些手续,事实关系将可能难以在法律上得以认定。这一问题,归结到理论上,是形式与实质的关系之争。由于实在的法律规范未予“盖棺定论”,司法实践中,各地各级法院对此也认识不一,裁判结果各异 。
(四)合伙代表权及间接代理
假设认定合伙关系成立,A公司以自己名义对外与甲签订“商品房预售合同”,B公司是否也要承担责任?这关涉到合伙之事务执行。内部关系而言,合伙事务,除合伙合同特别约定外,由合伙人全体共同执行,也可以约定由合伙人中数人共同执行,而通常事务则可以由有执行权的各合伙人单独执行,内部关系准用委托合同关系。对外关系上,执行合伙人按照委托旨意,在受委托范围内,对外从事合伙事务,当然代表其他合伙人。执行合伙人从事合伙事务,准用代理规定。通常情况下,执行合伙人应当以合伙或全体合伙人的名义,对外与第三人进行交易。但如果执行合伙人以自己名义对外交易的,笔者认为,亦应当适用间接代理的理论 。执行合伙人因其他合伙人的原因对第三人不发履行义务,执行合伙人应当向第三人表明自己是在执行合伙事务并披露其他合伙人,第三人因此可以选择执行合伙人或者全体合伙人主张权利。如福州某基础工程公司与某贸易公司签订桩基工程施工合同,工程竣工后,贸易公司拖欠工程款,基础公司便起诉。法院判令贸易公司偿还工程款。但该贸易公司已停业多时,其法定代表人亦因涉嫌犯罪被公安机关羁押。基础公司经查证,发现该案所涉房地产项目系由贸易公司与另一家房地产公司合作开发,有相关机关合作建房、立项等审批为证。基础公司遂以该房地产公司与贸易公司合作建房为由,另行起诉该房地产公司,要求其承担连带责任,中院一审予以支持,高院二审维持 。
(五)隐名合伙
假设在法律上不予认定合伙关系,在此情形下,A、B两公司仍可成立隐名合伙关系。关于隐名合伙,按照台湾地区民法第700条的规定,是指“当事人约定,一方对于他方所经营之事业出资,而分享其营业所生之利益,及分担其所生损失之契约。”该法第702条规定,“隐名合伙人之出资,其财产权移属于出名营业人 ”对照B公司与A公司签订的《合作开发合同》及双方共同办理合建审批及立项等许可的实际情况,B公司完全符合隐名合伙人的特征。
在性质上,隐名合伙接近甚至等同于消费借贷(如借款)。惟消费借贷应返还同种同等同量之物,而隐名合伙以返还出资之价额为已足;消费借贷收取固定的利息,而隐名合伙参与利润与亏损分派。但在理论上,隐名合伙也可不以分担损失为必要(德日商法就采此说);而消费借贷有时也可以约定,贷与人在确定利息之外参与利益分派或者以参与利益分派代替固定利息(这种消费借贷理论上称为“分配的消费借贷”) 。所以,基于隐名合伙不同于合伙的这种性质,各国均规定,隐名合伙人一般情况下仅以出资之限承担责任,且因其出资已移属于出名营业人,就出名营业人之行为,其与第三人不生权利义务关系。
(六)隐名合伙之表见出名
隐名合伙人虽然一般不对外承担责任,但在特定情形下却要例外地承担出名合伙人的责任。台湾地区民法第705条就规定,“隐名合伙人如参与合伙事务之执行,或为参与执行之表示,或知他人表示其参与执行而不否认者,纵有反对之约定,对于第三人仍应负出名营业人之责任。”如隐名合伙人明示、默示地容许以自己的姓名或名称用于出名营业人之商号,或以其商号用为出名营业人之商号时,外观上即有被误认为共同之事业。又如实际参与全部或一部事务之执行,参与之原因、是否有参与权限,亦非所问,但如明确以代理人或受雇人名义,则与此无涉。
至于是否要以第三人善意为必要,则有主观说和客观说之别。主观说,认为第三人在交易时必须有理由相信隐名合伙人是出名合伙人,并基于这种信赖才与出名合伙交易。如台湾学者史尚宽解释,“盖此时与出名营业人为交易者,误以为共同事务或误以隐名合伙人为出名营业人而为交易,为保护第三人之利益,而适用禁反言之原则。”客观说,则认为不问第三人是否善意,只要隐名合伙人客观上有使人误认之行为足矣 。
本案合同签订后,在客观上,B公司有和A公司共同与施工单位签订工程施工合同,有向其他购房户收取了水电增容费等费用,有和A公司就安置补贴款共同向部分产权主发出通知书,还和A公司多次分别以“合作开发合同”、“投资款”、“垫资款”名义引发诉讼,为社会公众所知。在主观上,甲与A公司签约时显然并不认为B公司参与合伙(否则第一次起诉时就应当将B公司列为共同被告),直到后来才以A公司隐瞒“合作开发”等事实为由申请再审。因此,如依客观说,B公司显然已经构成表见出名。如依主观说,则难以认定,除非甲能证明,其与A公司签约时,已相信或有理由相信B公司与A公司是合伙关系,并基于对B公司的信赖才与A公司签约,或许能说服法官,认定B公司构成表见出名。这样,B公司则要与A公司对甲承担无限连带责任,对内则仍以隐名合伙人资格保有对A公司的追偿权。只是此时的对外连带责任,在性质上不同于显名合伙的情形,而是属于一种“不真正连带责任” 。
附带一个问题,即使表见出名合伙关系也不成立,且讼争房已最终过户给B公司,B公司还能主张善意取得?传统的善意取得理论只适用于动产,不动产善意取得的法律依据何在?再有,预售登记是否具有物权变动效力?这些属于物权法上问题,受主旨所限,本文不作讨论。
回顾开篇问题,甲与A公司个别签约,无特别情形只能要求相对人A公司承担合同上责任,这是债之相对性原则的体现。但是,如能认定B公司与A公司系合伙关系,则依据合伙和间接代理的对外效力,B公司需承担连带责任,这体现了“例外”。如果合伙关系不成立,B公司作为隐名合伙人,只就其出资行为,与出名营业人产生合同关系,这又体现了债之相对性“原则”。即使只是隐名合伙,B公司还有可能因其表见出名而仍然对甲承担连带责任,这也体现了“例外”。但甲如不能证明其为善意,便又回到了债之相对性“原则”。因此,本案处处体现着“原则”与“例外”的辩证过程,简单地依据债之相对性原则,不足以解释经济生活的复杂性和人与人之间的依存关系,尤其是在房地产开发这类事关公共利益和广大消费者权益的事务。
最后,以本案的裁判结果作为结语:本案某中院一审支持甲的全部诉求。B公司不服上诉。高院认为A、B两公司虽然存在内部合作关系,但该合作未办理合建审批和土地使用权变更登记,合作项目所有政府部门的批准文件均在A公司名下,A公司有权以名义与甲签约,根据合同相对性原则,甲与B公司之间不具有直接的权利义务关系。由于原调解书生效后,A公司以房抵债给B公司,B公司依约取得讼争房,并办理了预售登记备案,该权利足以对抗甲的债权,甲已在法律上不能取得讼争房。据此,高院二审改判A公司返还甲购房款并支付违约金,驳回甲对B公司的诉求。
[作者单位:福建省高级人民法院]



参考文献:
下载地址: 点击此处下载

最高人民法院关于学习宣传贯彻民事诉讼法的通知

最高人民法院


最高人民法院关于学习宣传贯彻民事诉讼法的通知
1991年5月24日,最高人民法院


各省、自治区、直辖市高级人民法院,解放军军事法院:
《中华人民共和国民事诉讼法》已由第七届全国人民代表大会第四次会议审议通过并于1991年4月9日公布施行。民事诉讼法是国家重要的基本法律之一。它是适应我国改革开放和社会主义现代化建设的需要,并在全面总结民事诉讼法(试行)九年来审判实践经验的基础上修改、制定的。民事诉讼法(试行)修改后,加强了对当事人诉讼权利的保护,强化了法律的权威和尊严,同时也增强了人民法院的职责。正确贯彻执行民事诉讼法,对于保证人民法院正确、及时地审理民事案件、经济纠纷案件和海事案件,提高人民法院的执法水平,切实保障公民、法人和其他组织依法进行民事诉讼活动,维护其合法的民事权利,有着极其重要的意义。为此,特通知如下:
一、各级人民法院要组织全体干警认真学习民事诉讼法。在学习时,应当着重理解民事诉讼法的立法精神,并逐章、逐节、逐条地学好具体条文。各地要根据实际情况,采取灵活多样的形式进行学习,努力提高全体干警对民事诉讼法的理解和适用水平。
二、各级人民法院要积极开展对民事诉讼法的宣传活动。要配合有关部门作好宣传,并结合审判工作,进一步搞好公开审判,以案讲法,使广大人民群众和社会各界了解民事诉讼法,提高公民的法律意识。各级人民法院要把宣传民事诉讼法作为一项重要工作,切实抓好。
三、人民法院在民事诉讼法施行前受理的案件,已按民事诉讼法(试行)进行的程序活动有效;在民事诉讼法施行后受理的案件,一律按照民事诉讼法进行审理,具体事项规定如下:
1、审限。在民事诉讼法施行前,人民法院按民事诉讼法(试行)已受理但未审结的案件,无论是第一审程序,还是第二审程序,审限均从1991年4月9日起计算。在民事诉讼法施行后受理的案件,一律按民事诉讼法规定的审限执行。
2、管辖。民事诉讼法施行前,人民法院已按民事诉讼法(试行)管辖的案件,其管辖一律有效;民事诉讼法施行后应当按照民事诉讼法有关管辖的规定办理。
3、审判监督程序。(1)对民事诉讼法施行前已生效的法律文书,当事人申请再审的期限,一律从1991年4月9日起起算。(2)民事诉讼法施行前,上级人民法院认为原判决、裁定有错误,已发函要求下级人民法院查处的,应当继续查处结案,并报告查处结果;已经立案再审的,应当按照民事诉讼法的规定进行再审,但对解除婚姻关系案件的再审应当终结。(3)对当事人已经提出的申诉,人民法院应当告知其按民事诉讼法规定的申请再审处理。(4)在民事诉讼法施行后,人民检察院对生效的判决、裁定依法向人民法院抗诉的,人民法院应当进行再审。
四、自民事诉讼法施行之日起,人民法院制作的法律文书(包括尚在打印的),不再引用民事诉讼法(试行)的规定。最高人民法院历年来所作的有关民事诉讼方面的司法解释,凡与民事诉讼法相抵触的,一律停止执行。在最高人民法院对代理诉讼的律师查阅案件有关材料的范围和办法作出规定前,暂可按原有规定办理。
五、各级人民法院在执行民事诉讼法过程中,要不断总结经验。对执行民事诉讼法过程中遇到的问题,应当认真研究,并提出意见,及时向我院请示报告,以保证民事诉讼法正确贯彻实施。


新余市人民政府关于印发《新余市人民政府工作规则》《新余市人民政府经济形势分析会议制度》《新余市人民政府专题办公会议制度》的通知

江西省新余市人民政府


新余市人民政府关于印发《新余市人民政府工作规则》《新余市人民政府经济形势分析会议制度》《新余市人民政府专题办公会议制度》的通知
余府发〔2008〕15号


各县(区)人民政府、管委会,市政府各部门,市直各单位:

《新余市人民政府工作规则》、《新余市人民政府经济形势分析会议制度》和《新余市人民政府专题办公会议制度》已经市七届人民政府第10次常务会议审议通过,现印发给你们,请遵照执行。





二○○八年四月二十五日



新余市人民政府工作规则



第一章 总 则



一、根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及《国务院工作规则》等有关规定,结合市人民政府工作职责,制定本规则。

二、市人民政府工作的指导思想是:高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,认真执行党的路线方针政策,全面履行政府职能,努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。

三、市人民政府工作的准则是:实行科学民主决策,坚持依法行政,推进政务公开,健全监督制度,加强廉政建设。



第二章 组成人员职责



四、市人民政府组成人员应履行宪法和法律赋予的职责,执政为民,忠于职守,求真务实,勤勉廉洁。

五、市人民政府实行市长负责制,市长领导市人民政府全面工作。副市长、市长助理协助市长工作。

六、市长召集和主持市人民政府全体会议、市人民政府常务会议。市人民政府工作中的重大事项,必须经市人民政府全体会议或市人民政府常务会议讨论决定。

七、副市长、市长助理按分工负责处理分管工作。受市长委托,负责其他方面的工作或专项任务,并可代表市人民政府进行其他活动。

八、秘书长在市长的领导下,负责处理市人民政府日常工作。

九、市长出差、出访(出国、出境)或外出学习考察期间,由负责常务工作的副市长主持市人民政府全面工作。

十、市人民政府各局局长、各委员会(办)主任负责本部门的工作,充分发挥部门职能作用,主动研究和解决在改革、发展、稳定中遇到的困难和问题。

市审计局在市长领导下,依照法律规定独立行使审计监督职能,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

市人民政府各部门应各司其职,各尽其责,顾全大局,精诚团结,维护政令统一,切实贯彻落实市人民政府各项工作部署。



第三章 全面履行政府职能



十一、市人民政府应全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

十二、健全宏观调控体系,主要运用经济、法律手段和必要的行政手段引导和调控经济运行,促进全市经济又好又快发展。

十三、严格市场监管,推进公开准入,完善监管体系,规范市场执法,形成统一开放竞争有序的现代市场体系。

十四、加强社会管理,强化政府促进就业和调节收入分配职能,完善社会保障体系,健全基层社会管理体制,妥善处理社会矛盾,维护社会公平正义和社会稳定,健全突发事件应急管理机制。

十五、强化公共服务,完善公共政策,健全公共服务体系,增强基本公共服务能力,促进基本公共服务均等化。



第四章 实行科学民主决策



十六、市人民政府及各部门应健全重大事项决策规则和程序,完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。

十七、全市经济和社会发展计划、财政预算、宏观调控和改革开放的重大政策措施、全市和社会管理重要事务、行政规范性文件等,由市人民政府全体会议或常务会议讨论决定。

十八、各部门提请市人民政府讨论决定的重大决策建议,都必须经过深入调查研究,并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证;涉及相关部门的,应当充分协调;涉及县(区)人民政府、管委会的,应当事先听取意见;涉及重大公共利益和人民群众切身利益的,应向社会公开征求意见,必要时应举行听证会。

十九、市人民政府在做出重大决策前,根据需要通过多种形式,直接听取民主党派、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。

二十、市人民政府各部门必须坚决贯彻落实市人民政府的决定,及时跟踪和反馈执行情况。市人民政府办公室应加强督促检查,确保政令畅通。



第五章 坚持依法行政



二十一、市人民政府及各部门应严格按照法定权限和程序履行职责,行使行政权力。

二十二、市人民政府根据经济社会发展的需要,适时向市人民代表大会及其常务委员会提出相关议案,适时制定、修改或废止不相适应的规范性文件。拟订和制定与群众利益密切相关的规范性文件,原则上都应公布草案,向社会征求意见。

规范性文件实施后应进行评估,发现问题,及时完善。

二十三、各部门制定的规范性文件,必须符合宪法、法律和国务院的行政法规、决定、命令,并征求相关部门的意见;涉及两个及以上部门职权范围的事项,应由市人民政府制定规范性文件,或由有关部门联合制定规范性文件。其中,涉及群众切身利益、社会关注度高的事项及重要涉外、涉港澳台事项,应当事先请示市人民政府;部门联合制定的重要规范性文件发布前须经市人民政府批准。部门规范性文件应当依法及时报市人民政府备案,由市人民政府法制机构审查并定期向市人民政府报告。

二十四、提请市人民政府审议的规范性文件由市人民政府法制机构审查或组织起草,规范性文件的解释工作由市人民政府法制机构承办。

二十五、严格行政执法责任制和执法过错追究制,有法必依、违法必究,公正执法、文明执法。



第六章 推进政务公开



二十六、市人民政府及各部门应大力推进政务公开,健全政府信息发布制度,完善各类公开办事制度,提高政府工作透明度。

二十七、市人民政府全体会议和常务会议讨论决定的事项、市人民政府及各部门制定的政策措施,除需要保密的外,应及时公布。

二十八、凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项及各项制度和市人民政府规定需要公开的其他事项,均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式,依法、及时、准确地向社会公开。



第七章 健全监督制度



二十九、市人民政府应自觉接受市人民代表大会及其常务委员会的监督,认真负责地报告工作,接受询问和质询,依法备案规范性文件;自觉接受市政协的民主监督,虚心听取意见和建议。

三十、市人民政府各部门应依照有关法律的规定接受司法机关实施的监督,同时应自觉接受监察、审计等部门的监督。对监督中发现的问题,应认真查处和整改并向市人民政府报告。

三十一、加强行政系统内部监督,健全政府层级监督制度。市人民政府各部门应严格执行行政复议法和规范性文件备案制度,及时撤销或修改违反法律、行政法规的规范性文件,纠正违法或不当的行政行为,并主动征询和认真听取县(区)政府、管委会及其部门的意见和建议。

三十二、市人民政府及各部门应接受舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重大问题,市人民政府有关部门应积极主动地查处和整改并向市人民政府报告。

三十三、市人民政府及各部门应重视人民群众来信来访工作,进一步完善信访制度,确保信访渠道的畅通。市人民政府领导及各部门负责人应亲自阅批重要的群众来信。

三十四、市人民政府及各部门应推行行政问责制度和绩效管理制度,明确问责范围,规范问责程序,严格责任追究,提高政府执行力和公信力。



第八章 加强廉政建设



三十五、市人民政府及各部门必须从严治政。对职权范围内的事项应按程序和时限积极负责地办理,对不符合规定的事项应坚持原则不得办理;对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的,应追究责任;对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为,应严肃查处。

三十六、市人民政府及各部门必须严格执行财经纪律,规范公务接待,不得用公款相互送礼和宴请,不得接受基层的送礼和宴请。应艰苦奋斗、勤俭节约,切实降低行政成本,建设节约型机关。

三十七、市人民政府组成人员必须廉洁从政,严格执行中央有关廉洁自律的规定,不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益;应严格要求亲属和身边的工作人员,不得利用特殊身份拉关系、谋私利。



第九章 会议制度



三十八、市人民政府实行市人民政府全体会议、市人民政府常务会议、市人民政府经济形势分析会议和市人民政府专题办公会议制度。

三十九、市人民政府全体会议由市长、副市长、市长助理、秘书长、各局局长、各委员会(办)主任组成,市政府副秘书长列席,由市长或市长委托常务副市长召集和主持。市人民政府全体会议的主要任务是:

㈠讨论决定市人民政府工作中的重大事项;

㈡部署市人民政府的重要工作;

㈢讨论其他需要市人民政府全体会议决定的事项。

市人民政府全体会议一般每半年召开一次。根据需要可安排有关部门和单位负责人列席会议。

四十、市人民政府常务会议由市长、副市长、市长助理、秘书长组成,市政府副秘书长列席,由市长或市长委托常务副市长召集和主持。市人民政府常务会议的主要任务是:

㈠传达贯彻党中央、国务院,省委、省政府和市委的指示、决定及重要会议精神;

㈡讨论决定市人民政府工作中的重要事项;

㈢讨论市人民政府制定和发布的规范性文件;

㈣通报和讨论其他重要事项。

市人民政府常务会议一般每周召开一次,原则上安排在每周一上午召开。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。

四十一、提请市人民政府全体会议和常务会议讨论的议题,由市人民政府分管领导同志协调或审核后提出,报市长确定;会议文件由市长批印。市人民政府全体会议和市人民政府常务会议的组织工作由市人民政府办公室负责,文件和议题于会前送达与会人员。

需要会议作出决定的议题,会前由市政府对口副秘书长进行充分协调,部门如有不同意见应书面提交会议。会议议题由主办部门汇报。其中规范性文件由市人民政府法制机构承办,必须向会议书面提供规范性文件制订依据和征求意见的情况,并作主题汇报。

四十二、市人民政府领导不能出席市人民政府全体会议或市人民政府常务会议,向市长请假。市人民政府全体会议其他组成人员或市人民政府常务会议列席人员不能出席会议的向市政府秘书长请假,由市人民政府办公室汇总后向市长报告。

四十三、市人民政府全体会议和市人民政府常务会议的纪要,由市政府秘书长审核,报常务副市长审签,由市长签发。

四十四、市人民政府及各部门召开的工作会议,应减少数量,控制规模,严格审批。应由各部门召开的全市性会议,不以市人民政府或市人民政府办公室名义召开,不邀请县(区)政府、管委会负责人出席,确需邀请的须报市人民政府批准。全市性会议应尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的形式召开。

四十五、市人民政府经济形势分析会议和市人民政府专题办公会议有关制度另行制定。



第十章 公文审批



四十六、各县(区)人民政府、管委会和市人民政府各部门报送市人民政府的公文,应当符合《国家行政机关公文处理办法》的规定。除市人民政府领导交办事项和必须直接报送的绝密事项外,一般不得直接向市人民政府领导个人报送公文。各部门报送市人民政府的请求性公文,部门间如有分歧意见,主办部门的主要负责人应主动协商,达成一致;不能取得一致意见的,应列出各方理据,提出办理建议。

四十七、省人民政府及其办公厅和省人民政府各部门发给市人民政府的公文,各县(区)人民政府、管委会和市人民政府各部门报送市人民政府的公文,由市人民政府办公室按照市人民政府领导分工呈批,根据需要由市人民政府领导同志转请市人民政府其他领导同志核批,重大事项报市长审批。

四十八、市人民政府发布的规范性文件,向市人民代表大会及其常务委员会提出的议案、人员任免,由市长签署。

四十九、以市人民政府名义发文,经市人民政府分管领导审核后,由市长签发。

以市人民政府办公室名义发文,由市人民政府秘书长签发;如有必要,可由市人民政府分管领导同志签发或报市长签发。

属部门职权范围内事务、应由部门自行发文或联合发文的,不得要求市人民政府批转或市人民政府办公室转发。



第十一章 纪律和作风



五十、市人民政府组成人员应坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策,省委、省政府和市委的指示以及工作部署,严格遵守纪律,有令必行,有禁必止。

五十一、市人民政府组成人员必须坚决执行市人民政府的决定,如有不同意见可在市人民政府内部提出,在没有重新作出决定前,不得有任何与市人民政府决定相违背的言论和行为;代表市人民政府发表讲话或文章,以及个人发表涉及未经市人民政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章,事先须经市人民政府研究同意。

五十二、市人民政府各部门发布涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息,应经过严格审定,重大情况必须及时向市人民政府报告。

五十三、市人民政府组成人员要严格遵守保密纪律和工作纪律,严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等,坚决维护国家的安全、荣誉和利益。

五十四、市人民政府组成人员应做学习的表率,市人民政府及各部门应建设学习型机关。

五十五、市人民政府领导应深入基层,调查研究,指导工作,解决实际问题。下基层应轻车简从,减少陪同,简化接待;不得要基层负责人到辖区分界处迎送。

五十六、市人民政府领导同志不为部门和基层的会议活动等发贺信、贺电,不题词,因特殊需要发贺信、贺电和题词一般不公开发表。市人民政府领导同志出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和其他活动安排,应从严掌握。

五十七、市人民政府组成人员应严格执行请销假制度。副市长、市长助理、秘书长出差、出访(出国、出境)或学习、考察,应事先报告市长,并将外出的时间、前往地点、联系方式等有关事项告知市人民政府办公室,由市人民政府办公室报告有关领导;副市长、市长助理在省内市外开会、联系工作,应事先告知秘书长,由秘书长向市长报告。

市人民政府各部门的主要负责人离开新余,应事先书面或口头及时向分管副市长报告。



第十二章 附 则



五十八、本规则自印发之日起施行。









新余市人民政府经济形势分析会议制度



为切实加强对全市国民经济的监测和分析,准确掌握经济运行情况,研究部署下一阶段经济工作,促进国民经济又好又快发展,特制定新余市人民政府经济形势分析会议制度。

一、会议组成人员:经济形势分析会议由市长、副市长、市长助理,市政府秘书长、副秘书长,及市发改委、市经贸委、市统计局、市财政局、人民银行新余市中心支行、市外经贸局、市招商局、市现代服务业管理指导中心、市国税局、市地税局、市农业局主要负责人组成;市规划局、市国土资源局、市环保局、市科技局、市国资委负责人,市政府办公室县级领导干部及各科室负责人列席会议。邀请市委办公室、市委政研室、市人大财经委、市政协经科委、市总工会、团市委、市妇联的负责人列席会议。

二、会议召集和主持。经济形势分析会议由市长或市长委托常务副市长召集。原则上每年1月、4月、7月、10月中旬召开一次,遇特殊情况适时调整。

三、会议内容:

㈠听取成员单位各自职责范围内前一阶段的经济运行情况汇报,重点对前一阶段全市经济发展综合形势、主要指标数据,以及在全省排位情况进行通报;

㈡分析全市经济运行基本情况(特点、问题和对策);

㈢研究部署下一阶段经济工作。

四、会议组织和纪律:

㈠会议的组织工作由市政府办公室负责;

㈡相关成员单位需将前一阶段的经济运行情况和特点、存在的主要问题和不足、解决问题的对策和建议等形成发言材料,并在会前以书面形式报送市政府办公室;

㈢会议组成人员不能出席市人民政府经济形势分析会议,向市长或常务副市长请假。其他列席会议的人员如不能到会,向市政府秘书长请假。

五、经济形势分析报告的编印。市政府办公室根据会议讨论情况,在会后3个工作日内编印《全市经济形势分析报告》,供市委、市政府决策参考。

六、本制度自印发之日起施行。









新余市人民政府专题办公会议制度



为提高工作效率,精减会议,及时解决事关全市经济社会发展重大事项,按照上级有关提倡开短会和开务实高效小型协调会等精神,特制定新余市人民政府专题办公会议制度。

一、会议任务:研究处理涉及全市经济建设、社会发展等领域某一方面的问题。

二、议题收集与审核:市政府专题办公会议议题由市政府办公室对应科室负责收集,送市政府对口副秘书长审核后,报请会议主持人审定。需要会议作出决定的议题,必须由市政府对口副秘书长在会前召集相关部门协调,尽可能取得一致意见后呈报。

三、会议的召集和主持:市政府专题办公会议由市政府市长、副市长或市长助理召集和主持。根据会议内容,召集相关部门负责人参加。市政府专题办公会议根据需要不定期召开。

四、会议纪律:

㈠列入市政府专题办公会议研究的议题,由提出议题的有关部门主要负责人汇报;

㈡各有关部门参会人员应做好充分准备,掌握本次会议议题涉及本部门的事项;会议讨论时,参会人员应充分发表意见,畅所欲言,相同意见,不再重复;

㈢对于各部门意见分歧较大,难以决定的问题,应进一步协调后,提请市政府常务会议研究决定;

㈣市政府专题办公会议的参会人员必须按时出席会议,如有特殊情况不能出席,须向会议召集和主持人请假;如对议题安排有意见或建议,可在会前提出;

㈤各部门参会人员应遵守组织纪律,严格保守会议秘密,不得泄露会议讨论情况和不宜公开的决定事项。

五、会议纪要的制发。市政府专题办公会议的记录由市政府办公室对应科室承担,并在会后1个工作日内写出会议纪要,以市政府办公室的名义印发执行。会议纪要经市政府对口副秘书长审核后,按发文程序审签,再呈送主持会议的市政府领导签发;会议纪要内容涉及其他政府领导分管的工作,应同时呈送相关市政府领导会签后,报请常务副市长签发,重大事项报请市长签发。

会议讨论决定事项宜于公开的,应及时报道。新闻稿须经副秘书长审定,如有需要报分管副市长审定。

六、会议决定事项的贯彻落实。市政府专题办公会议决定的事项,由市政府办公室对应科室及时督促检查,跟踪落实,并将落实情况书面报告市人民政府相关领导

七、本制度自印发之日起施行。