关于印发自治区城镇抗震安居工程实施方案的通知
新疆维吾尔自治区人民政府办公厅
新政办发〔2004〕65号
关于印发自治区城镇抗震安居工程实施方案的通知
伊犁哈萨克自治州,各州、市、县(市)人民政府,各行政公署,自治区人民政府各部门、各直属机构:
自治区城乡抗震安居工程实施方案已经自治区人民政府同意,现印发给你们,请结合本地区、本部门实际,认真贯彻执行。
新疆地域辽阔,地理环境复杂,局部地区发生的各种自然灾害比较频繁,特别是由于我区处于地震多发区,地震灾害频发,直接危及到人民群众生命财产安全。为积极主动地防御地震灾害,自治区党委、自治区人民政府决定在全疆范围内实施城乡抗震安居工程,用5年的时间对我区地震多发、易发地区的民房进行彻底改造和建设,提高抗震设防标准,消除地震灾害隐患。这是自治区党委、人民政府站在全局和战略的高度,为维护各族群众的根本利益所做出的一项重大决策,是从根本上扭转灾后重建被动局面、最大限度地减少地震灾害损失、实现地震灾害提前预防的具体措施。实施城乡抗震安居工程是造福新疆各族人民群众的民心工程,是实践“三个代表”重要思想的具体体现。各级政府一定要从全局的高度,充分认识实施城乡抗震安居工程的重要性和紧迫性,切实把思想统一到自治区党委、政府的决策和部署上来,按照自治区的统一安排和部署,统筹兼顾,狠抓落实,努力把城乡抗震安居工程这一为民办的好事、实事,办好办实。
二OO四年四月二十三日
自治区城乡抗震安居工程实施方案
实施城乡抗震安居工程是造福新疆各族人民群众的民心工程,是实践“三个代表”重要思想的具体体现。认真做好这项工作,对于促进自治区经济和社会各项事业持续快速健康发展,不断提高人民群众的生活质量具有十分重大的意义。各级党委和政府一定要从全局的高度,充分认识实施城乡抗震安居工程的重要性和紧迫性,切实把思想统一到自治区党委、政府的决策和部署上来,把实施城乡抗震安居工程,保障多震、易震地区城乡居民物质利益、政治利益和文化利益作为执政为民的实际行动,按照自治区的统一安排和部署,统筹兼顾,狠抓落实,努力把城乡抗震安居工程这一为民办的好事、实事,办好办实。
一、指导思想和基本原则
(一)指导思想
实施自治区城乡抗震安居工程,要以“三个代表”重要思想为指导,坚持“立党为公、执政为民”,紧紧依靠各级党委和人民政府,提高认识,统一思想,发扬自力更生、艰苦奋斗的精神。广泛发动群众,运用市场机制,调动各方面的积极性,将抗震安居工程变为群众维护自身生命财产安全的自觉行动,充分发挥城乡规划和工程设计的调控作用,降低城镇开发强度;加大城镇和农村危旧房屋改造力度,改善城乡居民住房条件;加强监督检查,确保工程质量安全。要把工程实施与城市旧城改造,加快小城镇建设,与全面建设小康社会结合起来,努力提高全区城乡抗震防灾能力,最大限度地减少地震灾害可能带来的损失,确保各族群众生命财产安全,拉动自治区经济增长,维护社会稳定。
(二)基本原则
城乡抗震安居工程是一项复杂的系统工程,是一项全区性的工作,范围广、任务重,在实施中要坚持全面发动,立足当前,着眼长远,突出重点;科学规划、合理布局;经济实用、抗震安全;坚持城乡兼顾,改造与新建并重;坚持政府补助与群众自筹相结合,以群众自筹为主;坚持在自治区统一政策目标指导下,由地方各级人民政府负责,落实责任制,落实到人。因地制宜,结合实际,不搞一刀切,坚持强化监督,务求实效,全面提高全区抗震防灾水平。
二、目标和任务
全区城乡抗震安居工程的总体目标是,自2004年至2008年,力争用5年时间,通过抗震加固、拆迁重建等方式,使全区城乡住宅抗震设防水平普遍提高。
目前,据初步统计,全区现有城镇住房近1.22亿平方米,计191.08万户,其中,危旧住房和需要加固改造或拆迁重建的住房占有一定比例。全区现有农村住房面积近1.87亿平方米,计251万户,农村房屋现状不符合抗震要求的较为普遍,给人民群众的生命财产留下安全隐患。
据统计,我区所有县、市(统计数据未包括新设立的阿拉尔、图木舒克、五家渠三个城市,下同)设防烈度均在6度以上,其中7度以上的县(市)达73个,占自治区县、市总数的81.1%。因此,城乡抗震安居工程必须在全区统一发动,全面实施,尤其要以抗震烈度高、地震活动较为平繁的地区为重点。其中西天山南部重点区域为:喀什地区、克州、阿克苏地区的乌什县、柯坪县,和田地区的墨玉县、皮山县;西天山北部重点区域为:乌鲁木齐市、沙湾县、乌苏市、伊犁地区和石河子市等地。
三、具体措施和要求
(一)加强城乡规划工作,指导抗震安居工程有序进行。各地要积极开展城镇抗震防灾专项规划修编、编制工作,为城镇抗震防灾建设提供科学依据。地震烈度8度以上的县市要尽快完成抗震搬迁改造规划,对分布在地震活动断裂带上的建筑物进行搬迁改造。乌鲁木齐、喀什、库尔勒、昌吉、石河子、克拉玛依、伊犁地区、奎屯—乌苏—独山子等人口密集、经济相对发达的大中城市,要针对建筑物密度大、危旧房屋集中、缺少避震绿地、空地、抗震疏散通道的地段,编制以抗震为主要内容的详细规划,进行严格控制,特别是不得再建高层住宅,降低开发强度;要开辟必要的避震场所和抗震疏散通道,确保抗震需要;存在地震灾害安全隐患的地段,原则上只拆不建。
各级人民政府要切实加强城市规划管理,抗震设防内容要作为城市各类规划的强制性内容,强制执行。要严把规划审批关,不符合抗震要求的规划不得批准实施;不符合抗震要求的选址、建设项目,一律不予审批。要充分发挥城市规划的调控作用,鼓励城镇向荒滩、荒地发展,做到城中有园,园中有城。不侵占新的农田,保护耕地,县城的砖混结构住宅要以二层以下(含二层)为主。
农房建设改造原则上以原址重建为主。有条件的地区,对相对集中的农村居民点,要编制农房建设规划,严格执行“一书一证”制度,引导农牧民利用乡村道路两旁的戈壁、荒滩,形成“非”字的住宅布局,避开地震断裂带和地质灾害易发生地区。
(二)开展危房鉴定普查,加强抗震安居工程前期工作。各地要依据《建筑抗震鉴定标准》(GB50023—95)和《危房鉴定标准》,尽快开展城镇房屋抗震鉴定普查工作。要重点对1993年以前开工建设的住房进行抗震鉴定,存在质量安全隐患的现有住房,以及不符合抗震要求的住房,也要纳入普查范围。凡是不符合抗震要求的住房,都要纳入改造计划,重点城市、重点区域要制定详细计划。普查鉴定工作由各级政府组织实施,务必于2004年6月30日前完成。具体鉴定工作由房屋使用单位委托房屋鉴定机构进行,房屋鉴定机构要充实专业人员,确保鉴定结果翔实、准确。
自治区将制定《农村房屋鉴定实施细则》,各级政府要根据该细则认真开展农房鉴定普查工作,摸清底数,切实掌握需要加固或重建的农房情况,为农村抗震安居工程实施打好基础。凡列入今年抗震安居工程计划的,普查工作应尽快完成,今后四年实施的,在今年9月30日前完成,并报自治区有关部门备案。
(三)坚持加固与重建并重,加快城镇危旧住房改造。各地城镇抗震安居工程实施,要坚持抗震加固改造与拆迁重建并重,努力实现存量住房和增量住房抗震防灾水平同步提高。凡列入抗震安居工程计划,充分运用市场机制的建设项目,各级人民政府要制定土地优惠政策吸引开发商参与抗震安居工程建设。解决好城镇特困户的住房问题。要把危旧房屋改造与促进住宅和房地产业健康发展,加快旧城改造结合起来,通过危房改造,改善城市面貌,拉动经济增长。
经鉴定需要加固的城镇住房,要提出加固措施,列入城镇房屋抗震加固改造计划,按照“谁所有谁负责”的原则,由房屋产权单位按国家抗震设防标准组织力量进行加固。城镇近期建设规划中要拆迁的住房不再加固。
没有加固价值的城镇住房,特别是集中成片的危旧房屋,要坚持统一规划、合理布局、配套建设、综合开发的原则,依据城镇总体规划实施拆迁重建。各地要把危旧房屋改造项目纳入城镇房地产业发展规划,优先实施。要出台优惠政策,充分发挥市场机制的作用,通过招商引资,鼓励引导区内外有实力的房地产开发企业参与抗震安居工程建设。凡纳入抗震安居工程计划的城镇国有企业危旧房屋改造项目,可享受自治区住房解危解困工程的优惠政策,减免相关税费。有条件的城市、地区还可通过土地置换等方式,加快危旧住房改造。通过土地置换进行危旧房屋改造的,一律不得占用耕地。
(四)加强技术指导和服务,积极推进农房建设和改造。农村住房建设和改造,要因地制宜,坚持经济实用、抗震安全的原则,与发展农村经济,提高村镇建设水平紧密结合起来。通过技术服务和政策引导,鼓励农民多建房、建好房,改善居住条件,加快村镇建设发展。
经过鉴定,具备加固条件的,要提出加固措施,由房屋所有人进行加固。不具备抗震要求,又无加固价值的农房,原则上都要按抗震要求进行重建。农村住房建设要充分考虑农牧民发展庭院经济的需要,针对不同的自然、经济条件,选择不同的房屋结构,力争做到设施完善,方便使用。南疆三地州(喀什、和田、克州)的农牧区要大力推广抗震性能好,造价低,农民易接受的木板夹心墙结构和笆子墙住房;有条件的地区应结合当地实际,也可建设具有抗震性能的砖混、砖木结构住房;北疆、东疆等经济条件较好的地方,应采取砖混、砖木加圈梁的住房结构。农房屋顶应采用有利抗震的单坡或双坡轻质保温屋面。各地要结合农村公路建设、农网改造、人畜饮水、广播电视村村通等工程实施,与抗震安居工程结合起来,创造更加完善的居住条件,交通、水利、电力、通信、广播电视等部门对此要加强支持与指导。
自治区建设厅要会同有关部门,组织专家,根据南北疆不同特点,尽快制定出不同标准、简单易行、便于操作的抗震安居农房建设图集和农村建房抗震设防挂图,为农民建房提供技术服务。各乡镇要指派专职人员,对农民建房进行现场指导。
自治区建设、国土等部门要抓紧研究有关政策,开展非国有土地房屋权属证书发放试点,为拓宽农民建房融资渠道创造条件。原则上,凡实施农村抗震安居工程的,都将作为产权证发放的试点地区。自治区各商业银行要适当简化城镇居民贷款手续,努力解决农民建房贷款难的问题。计划(物价)等部门要加强监督检查,清理农民建房不合理收费,减轻农民建房负担;税务部门要减免相关税费,提高农民建房的积极性。
(五)强化工程建设管理,确保抗震安居工程质量。各地要加强抗震安居工程实施的全过程管理,确保工程质量。城镇抗震安居工程项目,要严格执行工程建设程序,通过招标,选择符合资质条件的队伍施工;新建项目要严格执行施工图审查制度,凡不符合国家强制性标准,施工图设计达不到抗震设防标准的,一律不予通过审查,不予办理招投标等手续,不得开工建设。
自治区建设厅要会同有关部门,根据相关技术标准规范,尽快制定出台城乡抗震安居工程检查验收要点,明确城镇及乡村抗震安居工程房屋鉴定和工程质量标准。已竣工的城乡抗震加固改造工程,经验收合格后,方能投入使用。
各级建设主管部门要会同劳动部门,切实抓好农村建筑工匠的培训。自治区建设厅重点开展师资力量培训,农村工匠的培训由各县、市建设主管部门负责落实。农村工匠经培训合格后,一律实行持证上岗。同时,各级建设主管部门要认真村镇建设管理人员的业务和政策法规培训,加强村镇建设管理力量。
(六)动员全社会力量,多渠道筹集资金。实施抗震安居工程,要广泛发动群众,以群众自筹资金和银行贷款为主,政府给予适当补贴。各商业银行应加大对抗震安居工程的贷款力度,分区分片负责,具体为农业银行负责南疆片区的贷款,开发银行负责对乌鲁木齐市、克拉玛依市、昌吉州的贷款,工商银行负责对吐鲁番、哈密、博州片区的贷款,建设银行负责对伊犁、塔城、阿勒泰片区的贷款。具体的贷款办法由各商业银行确定。全区城镇和农村住房重建改造标准原则上为不低于50平方米燉户,确保达到抗震标准,为今后实施小康住宅建设留有余地。政府资金主要用于补贴农村特困户、贫困户建房的材料款。农村特困户、贫困户建房补贴按户均50平方米补助,其中,人均收入670元以下的农村特困户建房,每户补助3000元,人均收入865元至670元之间的农村贫困户建房,每户补助2000元,农民住房建设主要依靠农村建筑工匠或农民自行完成,有条件的乡镇可将本地的建筑工匠组织起来,以互助或派遣义务工的方式参与农房建设。对自建房屋存在困难的农牧民,各地要组织动员部队、武警官兵进行帮助。
各地、各有关部门要积极采取措施,多渠道筹集资金,确保抗震安居工程顺利实施。从今年起,自治区财政每年安排1亿元,争取国家每年补助1亿元,专项用于农村特困户、贫困户建房补贴;各要配套一部分财政资金,与国家和自治区的补贴资金共同使用;自治区各类扶贫资金,以及各对口扶贫单位的扶贫投入都要向农民建房倾斜,从今年起,自治区将每年安排扶贫资金6700万元用于支持农村抗震安居工程实施;农业银行和农村信用社要加大对农民建房的金融支持力度。各地要鼓励建筑施工企业参与农房成片改造或重建。城镇房屋鉴定、加固改造等方面的资金,由产权单位自筹;城镇危旧房屋拆迁重建,要积极吸引社会资金进行建设。
国家及自治区的专项补助资金,由自治区领导机构统筹安排。自治区财政部门会同有关部门,尽快制定出台《自治区抗震安居工程资金使用管理办法》,加强资金使用的监督管理。各地要按照“为民、务实、清廉”的原则,强化廉政教育,严格财经纪律,不得截留、挪用补助资金,确保专款专用,提高补贴资金效益。要定期向自治区党委、政府汇报项目进展和资金使用情况,并自觉接受财政、审计等部门的监督。凡发现违规使用补助资金,采取瞒报、虚报等方式,套取补助资金的,将依据国家有关法律法规严肃处理。
(七)提高认识,加强组织领导。自治区城乡抗震安居工程是一项民心工程。各级党委、政府要从实践“三个代表”重要思想,维护自治区稳定的高度,把这项工作作为一项政治任务,抓实、抓好。各级党政领导,要树立正确的政绩观,切实防止和纠正修“宽马路”、建“大广场”等不切实际的做法和行为,把有限的建设资金,更多的投入城乡抗震安居工程,用立党为公,执政为民的实际行动,实现好、维护好、发展好群众的根本利益。
实施抗震安居工程,要在自治区统一政策目标指导下,坚持地方因地制宜,分别决策,实行属地管理。抗震安居工程实施方案由自治区制定,各地具体实施。要紧紧依靠各级党委政府落实各项任务。自治区成立以司马义·铁力瓦尔地主席为组长,分管副主席为副组长,建设、计划、财政、地震、民政、农业、国土、交通、水利、通信、电力、广播电视、税务、金融等部门主要领导为成员的自治区抗震安居工程实施领导小组,负责安排部署、指导协调工作。农村抗震安居工程建设工作,由分管农业和农村工作的领导同志具体负责;城市抗震安居工程建设工作,由分管城市建设的领导同志具体负责。领导小组下设办公室,负责协调落实领导小组日常工作。
各地、州、市应尽快成立领导机构,具体负责抗震安居工程的组织实施。要明确分工,各负其责,层层建立责任制,尤其要落实乡镇领导的责任,确保乡镇一级配备专职工作人员,有专人负责,做到工作层层有人抓,层层有人管,保证各项任务落实到基层。
各地抗震安居工程实施方案和建设计划,由当地政府申报,自治区领导机构审核汇总后,印发执行。各地要定期向自治区领导机构汇报计划执行情况;自治区领导机构,要加强监督检查,指导各地按期完成年度改造任务。凡工作不积极,措施不得力,不能按时完成计划,影响抗震安居工程实施的,要按有关规定追究相关单位和责任人的责任。
兵团要结合已实施的安居工程建设,做好兵团系统的抗震安居工程建设工作;阿拉尔、图木舒克、五家渠三个新设立城市的城镇抗震安居工程实施参照石河子市执行。
浅析无因管理的构成要件
徐英杰 王道然
审判实践中存在这样一起案例，王某与李某系邻里，一天，二人因琐事发生争执并撕打，王某将李某的手咬伤，此时，长期居住在王某家的王某的女婿张某见状后，便急忙找车将李某送往医院救治，结果其花费了2000元。李某出院后，两家关系并未好转，于是张某将李某告上法庭，要求李某返还其支付的2000元治疗费。而李某面对张某的起诉，则主张此款是张某为其岳父王某垫付的，故不应返还。
对此案在处理时存在两种意见，一种意见认为张某的行为是代其岳父履行义务的行为，故李某不负返还；一种观点认为张某对李某受伤无救治义务，张某出钱给李某治伤，李某作为受益人，应负返还责任。
上述案例中对案件处理的不同意见，其争议的根本问题是此案是属有因管理还是无因管理。所谓无因管理，是指无法定的或者约定的义务，而为他人的利益管理他人事务的一种法律事实。因无因管理的成立，在管理事务的管理人和其事务受管理的人（即本人或称受益人）之间就发生无因管理的债权债务关系。正确确定无因管理的构成要件，是正确处理无因管理之债纠纷的关键。为了使无因管理在审判实践中得到正确、有效地适用，笔者根据上述案例所提出的法律课题，特对无因管理的构成要件作以下简析，供广大同仁商榷。
我国《民法通则》第93条规定：“没有法定的或者约定的义务，为避免他人利益受损失而进行管理或者服务的，有权要求受益人偿还由此而支付的必要费用。”据此规定，笔者认为无因管理的成立必须具备以下三个条件：
一、 管理人没有法定的或者约定的义务。
这是无因管理成立的首要条件。无因管理之无因，是指管理人对他人事务的管理没有法律上的原因。管理他人事务的法律原因也就是管理人进行管理的法律依据。就管理他人事务的法律依据上说，有两种情况：一是管理人有管理的权利；一是管理人有管理的义务。有管理权利而为管理的，为有法律依据的管理；有管理义务而管理的也为有法律依据的管理。从法律规定无因管理制度的性质上说，无因管理制度在于赋予管理人管理他人事务的合法性，亦即使管理行为阻却违法性。因为在法治社会，任何人都不得对他人的事务加以干涉，没有权利管理他人的事务而加以管理的，本应为违法的行为。但是社会共同生活规则又要求社会成员之间应互相关心、相互帮助，一个人的事务在许多情况下又需要他人主动地予以管理，因此，法律规定无因管理制度，规定在一定条件下行为人虽无权利而对他人事务进行管理的，不具有违法性，而是合法的。并且，为鼓励这种行为，还赋予管理人得请求受益人偿还其所支出的必要费用的权利。从法律规定无因管理的法律效果上说，无因管理制度在于鼓励社会成员的主动互助精神，因为对他人的事务没有权利管理的，也就没有管理的义务，但为了他人的利益不受损失，虽无义务也应为之管理，管理人因此而为管理的，仍有权向受益人请求偿还必要的费用。因此，依我国《民法通则》的规定，确定管理人有无管理他人事务的法定义务或者约定义务，是认定管理人的管理是否为无因管理的前提要件。
所谓法定义务，是指法律上直接规定的义务。这种法定义务既包括因民法上的直接规定而发生的义务，也包括因其他法的直接规定而发生的义务。例如，警察看见一个人在对另一个人殴打，遂上前制止，便不属无因管理，因为警察的特殊身份决定其负有此法定的义务，其制止行为属履行职责。而在本文开始所述的案例中，张某的管理行为也属无法定的义务而为的行为。
所谓约定义务，是指基于管理人与受益人之间的约定而发生的义务。当事人的这种约定可以是口头的，也可以是书面的；可以是明示的也可以是暗示的，只要是当事人在合同中约定了管理人有管理的义务，不论该义务是其主义务还是其附随义务，管理人的管理均为有义务的行为，不成立无因管理。
管理人有无管理的义务，应以管理人管理事务当时的客观情况而定，既不能以管理人主观的认识为标准，也不能以管理后的情况为标准。管理人在管理时本无义务，自认为有义务的，不妨碍无因管理的成立；但管理人在管理时本有义务而自认为没有义务的，不能成立无因管理。管理人有无义务仅是指着手管理之时而言的，着手管理后，管理人也就有义务管理，自不能认为无义务。
二、 管理人须为避免他人利益受损失而管理。
这是无因管理成立的主观要件，也是无因管理制度的目的所在。管理人管理他人事务是为避免他人利益受到损失，这就要求管理人的管理是为他人谋利益而不是为自已谋利益。管理人的管理是否是为他人谋利益，应当从动机和效果两个方面看。从动机上说，管理人管理事务的动机是为了避免他人的利益受损失。从效果上说，因管理所取得的利益最终应归于本人，而不能由管理人自已取得。但是，不无因管理的成立要件说，则并不要求管理人将管理所得的利益也归于本人，因为这属于无因管理之债的效力，只要管理人能够证明自已管理的动机是为他人谋利益的，不论其实施的管理行为是否达到了切实地避免了被管理人的损失，均可成立无因管理。
无因管理的成立只以管理人主观上有为本人谋利益的目的足矣，至于管理的最终结果是否利于被管理人，是否使被管理人利益免受了损失，则应属于无因管理的效力问题，属于管理人是否履行因无因管理而发生之债务问题，而不应影响无因管理的成立。这里还要说到，虽然无因管理的成立以管理人有为他人谋利益的目的为要件，但这也并不要求管理人必须有为他人利益的明确表示，也不要求管理人有专为他人谋利益的目的，管理人虽未明确表示其是为了他人利益而管理，但从管理行为看，客观上是为了避免他人利益受损失的，这就可以成立无因管理。但是，若管理人误将他人的事务当作自已的事务而进行管理，尽管从客观效果上讲也使他人受益，却不应成立无因管理。因为误将他人的事务作为自已的事务管理，说明管理人在主观上并没有为他人谋利益的意思，主观上是为自已谋利益的，如上述女婿所为的管理行为之案例，相对于受伤的李某来说，张某是基于看到岳父将人打伤而当作自已的事务进行管理，故并非无因管理，而相对于其岳父王某来说，其行为却为无因管理，因为其在法律上的管理义务是没有的，但其事实上又代其岳父履行了义务，故王某相对于张某所支付的治疗费用来讲，其是受益人。之所以说张某是代其岳父履行义务，是基于他们之间的特殊亲属关系结合张某的主观意思推定的，这种推定应是合情合理合法的。
三、管理人须对他人进行了管理或服务。
无因管理制度是调整因管理他人的事务而发生关系所设立的一项制度，因此管理自已的事务当然不能成立无因管理。
无因管理中的“管理”从行为的性质上来说，属于一种事实行为，面非法律行为。就管理的内容来讲，既可以是法律行为，也可以是事实行为，但就管理这一行为来说，并不属于法律行为。因此，对无因管理不能适用有关法律行为的规定，在无因管理中并不要求管理人要具有相应的民事行为能力，而只要求管理人有相应的认识能力即可。如9岁的小学生看到自已的同学不小心掉到水沟中，而上前将其拉起，此也成立无因管理，因为其有此认识能力。
在谈到管理人是管理他人事务的同时，会使人感觉这一点与无权代理相似，但二者是不同的。在无权代理中，行为人是以本人的名义与第三人实施法律行为；而在无因管理中管理人是以自已的名义进行管理，并且不一定与第三人发生关系，管理人的管理行为也不限于法律行为，管理的后果也并不就是直接归属于本人，因此，对无因管理不能适用有关代理制度的规定，也不能发生无权代理中的本人追认问题。应该说，只要管理人管理的事务是为他人而非为自已的，就可以成立无因管理。
综上所述，笔者认为在审判实践中，在对某一管理行为是否为无因管理作认定时，应结合上述三要件，只有三要件同时具备才构成无因管理，否则不宜认定为无因管理。
通联：江苏省睢宁县人民法院凌城法庭
TEL：0516-8231012
