福州市土地监察规定
福建省福州市人民政府
福州市土地监察规定
福州市人民政府
第一条 为了加强土地监察工作，准确及时查处土地违法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《土地管理法》等法律、法规，制定本规定。
第二条 本规定所称土地监察，是指市、县(市)、区土地管理部门和乡(镇)人民政府(以下统称土地监察机关)依法对公民、法人和其他组织执行土地管理法律、法规和规章的情况进行监督检查，追究土地违法者法律责任的行政执法活动。市、县(市)土地监察机构和乡(镇)土地管理机构
办理土地监察的具体事务。
第三条 市、县(市)土地监察实行专门与群众监察相结合，合法规范与严格执法相结合，教育与制裁相结合的原则。
第四条 土地监察机关依法履行下列职责：
(一) 监督检查本行政区域内土地管理法律、法规、规章的实施情况；
(二) 监督检查本行政区域内公民、法人和其他组织在土地开发、利用、保护、权属变更以及有关土地税费的收缴和使用情况；
(三) 受理对土地违法行为的检举、控告，调查处理土地违法案件。
第五条 土地监察机关在履行职责的同时，行使下列职权：
(一) 检查权。土地监察人员佩戴《行政执法》标志，凭《福建省行政执法检查证》，可以进入建设用地现场检查土地使用情况；
(二) 调查权。在查处土地违法案件中对有关当事人和知情人进行调查取证；
(三) 制止权。《责令停止土地违法行为通知书》发出后，实施违法占地行为的单位和个人继续施工的，可以采取查封、扣留施工工具和材料，直至强行拆除继续违法抢建部分建筑物的措施；
(四) 处罚权。对违反土地法律、法规和规章的单位和个人，依法进行行政处罚及其他处理；
(五) 处分建议权。对依法应当给予行政处分的机关、团体、企业单位责任人员(包括主管责任人员)，有权建议其所在单位或有关主管部门进行处理。
第六条 土地监察机关办理下列与土地监察有关的工作：
(一) 依法处理土地行政复议案件和土地行政诉讼应诉事务；
(二) 协同司法机关实施行政处罚的强制执行；
(三) 协同公安、司法机关和有关部门处理土地管理人员因依法履行职务受到侵害或不当处理的案件。
第七条 土地监察机关应当建立经常性巡回检查制度、案件举报制度和土地执法情况检查报告制度，及时掌握本行政区域内土地使用和土地权属变更的情况。
第八条 土地监察机关处理土地违法案件，应当按照有关法律、省行政执法的法规以及国家和省土地管理部门规定的程序办理。
第九条 乡(镇)人民政府办理农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的案件。
第十条 区土地管理部门办理城镇非农业人口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的案件。
第十一条 县(市)土地管理部门办理下列土地违法案件：
(一) 乡(镇)村建设、城镇居民非法占用土地的案件；
(二) 买卖或者以其他形式非法转让土地的案件；
(三) 乡(镇)人民政府非法批准占用土地的案件；
(四) 非法占用征地补偿费、安置补助费的案件；
(五) 临时使用土地期满不归还的案件；
(六) 违法在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等，严重毁坏植被条件的，或者因开发土地，造成土地严重沙化、盐渍化、水土流失的案件；
(七) 侵犯土地所有权或者使用权的案件；
(八) 其他有权处理的案件。
第十二条 市土地管理部门办理下列土地违法案件：
(一) 市区内单位各类土地违法案件；
(二) 涉外土地违法案件；
(三) 认为情况复杂，在全市有较大影响，应当直接处理的案件；
(四) 市人民政府、上级土地部门交办的案件。
第十三条 上级土地监察机关有权办理下级土地监察机关办理的土地违法案件，也可以根据委托执法的规定，把本机关办理的土地违法案件委托下级土地监察机关办理。下级土地监察机关认为需要由上级土地监察机关办理的，可以报请上级土地监察机关办理。
第十四条 当事人对土地监察机关的处理决定不服的，可以依法申请复议或者直接向人民法院起诉，但在复议或起诉期间，不停止处理决定的执行。对期满不申请复议或起诉，又不履行行政处理决定的，由作出决定的土地监察机关申请人民法院强制执行，执行费用由当事人承担。
第十五条 上级土地监察机关发现下级土地监察机关的处理决定确有错误的，应当责令其限期纠正，拒不纠正的，由上级土地监察机关重新审理，依法给予变更或撤销。县(市)土地监察机关发现乡(镇)人民政府处理决定有错误的，提请县(市)人民政府处理。
第十六条 拒绝、阻碍土地监察人员依法执行监察公务的，由公安机关依法处罚；使用暴力、威胁方法，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十七条 土地监察人员收受贿赂、敲诈勒索、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者有关主管机关给予行政处分；构成犯罪的，提交司法机关追究刑事责任。
第十八条 本规定由市土地管理局负责解释。
第十九条 本规定自发布之日起执行。
1992年9月21日
初论刑法的教育性
曾明生
摘 要: 刑法的教育性是由刑法的教育机能所体现的一种法律特性。我国法学界对刑法教育性的认识有五大误区:只有道德教化和宗教教化,没有法律教化,更无刑法教化;刑法的教育机能不包括导向机能(或指引机能);刑法的规制机能不包括教育机能;并不是一切刑罚都有教育性;教育性是刑法的非本质属性。在理论上应走出认识误区,加强对刑法教育性的研究;实务上应加强吏治,打造“以吏为师”的良好形象。
关键词: 法律的教育性; 刑法的教育性; 刑法的教育机能; 认识误区
近些年来,我国法律信仰危机的问题,引起了人们的关注。比如:一个违法犯罪团伙案件的主犯被判刑1年,而“从犯”被决定劳教3年,该主犯刑满释放后,来劳教所探望该劳教人员。该劳教人员认为自己情节较轻,免受刑罚,但“坐牢”的时间比主犯还长,感到很不公平[1]。以往的刑法学研究常常轻视了对刑法教育机能(功能与作用的统称)以及教育理性的关注。现在确实是该认真检讨法律的教育性以及刑法的教育性的时候了。本文拟对刑法教育性的相关问题进行探讨,以期抛砖引玉。
一、刑法教育性之由来
刑法有无教育性不是不言自明的,而是需要做一番考察。因为刑法本身是法律,所以应当从法律的教育性谈起。
(一)法律的教育性
法律的教育性是指由法律的教育功能和教育作用来体现的一种法律特性。对于法律具有教育的功能与作用,在法理学界并无大的争议,因此可以认为,法律具有教育性是不成问题的。只是关于何谓法律的教育功能与作用,学界认识不一。譬如,有学者认为,法的教育功能是指法所具有的,通过其规定和实施,影响人们的思想,培养和提高人们的法律意识,引导人们依法行为的功用和效能[2](P89)。也有学者认为,教育作用是指“通过法的实施而对一般人今后的行为所发生的积极影响”[3](P125)。后一种观点其实是指法的实施所产生的对一般人的指引作用。而前一种观点不仅包括后一种观点的内容,而且可以包括法的制定对一般人的指引机能,也可以包括法的实施所产生的对特定人的矫正机能。笔者赞同前一种关于教育功能基本内涵的观点。不过,持前一种观点的学者又把法的指引功能独立出来,使之与教育功能并列为规范功能的组成部分,认为指引功能是指法所具有的,能够为人们的行为提供一个既定的模式,从而引导人们在法所允许的范围内从事社会活动的功用和效能[2](P86)。笔者认为与其把指引功能与教育功能直接并列,不如把它们拆分为教育指引机能与教育矫正机能（即指引型教育机能和矫正型教育机能）。另外,还有学者曾经认为,指引作用是指法(主要是法律规范)对本人行为起到导向、引路的作用。实际上这是一种微观认识,因为它不能包纳法的规定对一般人的指引作用,所以显然不够完整。据此,本文立足于广义的立场理解法律的教育机能,进而理解法律的教育性。
(二)刑法有无教育性
从逻辑推理的角度说,由于法律具有教育性,刑法是一门基本的法律,因此刑法也有教育性。当然,这种逻辑结论是需要事实作进一步验证的。亦即,刑法必须具有教育机能。依据《尚书·舜典》中记载:“象以典刑,……四罪而天下咸服。……帝曰:‘皋陶,……惟明克允!’”其中“四罪而天下咸服”是指这四名罪犯受到了应得的惩罚,天下民众都心悦诚服,认为舜的处置非常恰当。“惟明克允”是指只有明察案情,处置得当,才会使民众信服。由此已足见数千年前,中国远古时代的刑罚的教育机能以及帝王对其教育机能的认识。另外,《韩非子》中曾言及“今有不才之子,……父母之爱、乡人之行、师长之智三美加焉,而终不动,其胫毛不改。……推公法而求索奸人,然后恐惧,变其节,易其行矣”。这说明父母、乡大夫与老师无力教育不成器的小子,但是刑罚的威慑型教育却能使其改邪归正。远东国际军事法庭对二战战争罪犯的审判也向人们昭示了法律的正义。而且,作为行为规范指南的纸上刑法宣告禁令,告诫人们:违反刑法禁令者,则将承担刑事责任。而行动中(或实际上)的刑法告知人们行为的实际后果,这也是禁令的活性化或具体化。人们由此获得行为知识,明确权利义务,知晓应当如何行事。这是人们接受刑事法制教育的过程。还有,网民参与网上关于某些刑事案件的讨论,既是监督执法的一种方式,也是了解、感受、学习实际上的刑法知识的过程。云南何鹏父母向法院申诉,一定程度上也是从广东“许霆案”受到教育指引而运用刑法知识的表现[4]。众所周知,刑法(刑罚)教育的典型例子是监狱改造罪犯的教育等等。总之,这些都说明刑法具有教育机能,因而也具有特殊的教育性的特征。
二、刑法教育性之五大认识误区
我国法学界对刑法的教育性的认识陷入了以下几个误区:
(一)误区一:只有道德教化,没有法律教化(特别是刑法教化)
学界几无“法律教化”、“刑法教化”的字眼。这种现象或许与人们根深蒂固的观念有关,即:刑法是以刑罚威胁为后盾的普遍命令。于是,与其说刑法的教化,不如说刑法的惩罚威慑,充其量认可一定程度的教育刑。实际上,这种观念的严重后果是,遮蔽了甚至是阻碍了对刑法的教育机能、教育机制及其教育理性的研究。然而,有学者指出,西周时期的“礼”的功能,重在“教化”。同时又认为,周礼完全具备法的性质[5](P43-45)。因此,周礼的“教化”功能,实际上具有法的“教化”的色彩。又如,《资治通鉴》记载:“去岁所纵天下死囚凡三百九十人,无人督帅,皆如期自诣朝堂,无一人亡匿者;上皆赦之。”其中至少也表明唐太宗的教化之道。又如废除死刑的国家推行刑法的人道主义,岂能没有教化之理?刑法作为保障法,作为维护“最低限度的道德”的手段本身,不能没有道德,否则将成为恶法的帮凶。这说明刑法的教育性实质上与刑法的道德性息息相关。
(二)误区二:刑法的教育机能不包括导向机能(或指引机能)
有学者认为,法的规范功能包括指引功能、强制功能、教育功能等等[2](P86-89)。笔者认为,没有把导向机能(或指引机能)作为教育机能来理解是不完整的。教育机能不仅是指教育矫正机能,还应包括教育导向机能(教育指引机能)。因为“教育”是一种“引导人”或者“培育人”的事业或者过程。其实,刑法的导向机能也符合“教育”的这种本质特征。另外, 1995年《最高人民检察院关于进一步严厉打击侵犯知识产权犯罪的通知》中,提到“集中力量在全国范围内加强知识产权保护的宣传教育和法律实施”中的“教育”,以及“为了保证刑法的正确实施”的《刑事诉讼法》第2条规定“……教育公民自觉遵守法律……”中的“教育”等等,都应当是有法律导向机能(或指引机能)的“教育”,而不仅限于法学界通常理解的“教育”含义,即罪犯改造(或罪犯矫正)意义上的“教育”。因此,即使对死罪、死刑或不得假释的终身监禁刑而言,除了对受刑人本人几无教育机能可言之外,也仍然对一般人具有威慑型(甚或忠诚型)的教育机能,这属于教育导向机能的范畴。
(三)误区三:刑法的规制机能不包括教育机能
规制机能(亦称规范机能、规律机能)不包括教育机能的观点是值得商榷的。它们大致有以下五种代表性观点:
1.本质功能(或基本功能)与附属功能(或辅助功能)说。有论者认为,刑法功能可分为本质功能与附属功能,或称基本功能与辅助功能两个层次。基本功能是刑法固有的、本质属性的客观反映,其产生是自发的,只要刑法一发动,便会自然而然地产生基本功能。而附属功能的产生是自觉的。譬如奴隶制、封建制的刑法,其惩罚功能与预防功能显而易见,但却不具有矫正功能。且认为,规范功能是基本功能,它具体表现为预测功能、导向功能、评价功能、惩罚功能(制裁功能)与预防功能[6](P41-54, 55-57)。
2.本质功能与非本质功能说。有学者认为,刑法具有规律之机能、保障之机能、保护之机能和保全与教育之机能。前三种机能为“刑法之本质机能”,后一种“虽非刑法的本质机能,但在现代刑法演进之观念下,为其积极的主要机能,故应予以重视”[7](P30-31)。
3.评价机能与裁判机能说。有学者认为,刑法的规范机能包括评价机能与裁判机能两方面的具体机能[8](P37-54)。
4.评价机能、裁判机能与行为引导机能说。有学者主张,规范机能除包括评价机能与量刑基准机能(裁判机能)外,还包括行为引导机能[9](P131-132)。
5.促进功能与限制功能说。有学者认为,刑法规范的功能包括促进功能与限制功能[10](P262)。
笔者认为,上述五种观点都有一定的启发性和合理性,但是仍然值得商榷。就“本质功能与附属功能说”而论,值得讨论之处还不少。首先,该说有混同功能、作用与机能之嫌。而且,“本质功能与附属功能”以及“非本质功能”的提法不当。因为“本质”是相对“现象”来说的,“附属”是相对“独立”而言的。又因为,作为内在的、固有的功能都是事物的本质而非外部的现象,其释放出来的作用才是外部现象罢了。所以,只有“本质功能”,并无“非本质的功能”。其次,如前所述,在对规范机能的研究中,没有把导向机能(或指引机能)作为教育机能来理解是不完整的。其三,既然认为“只要刑法一发动,便会自然而然地产生基本功能”,那么就可以发现,刑法作为行为规范的导向机能就是一种基本机能,甚至可以认为导向机能是法的规范机能中首要的机能,而能够包括导向机能与矫正机能的教育机能,当然也有一定的基本机能的成份。其四,“本质功能与附属功能说”把预防机能纳入规范机能范畴却又排拒矫正机能的做法,与矫正型的特殊预防机能必须以矫正机能为基础之事实相冲突。既然预防机能(含特殊预防机能)可以纳入规范机能之中,那么作为其存在基础的矫正机能就没有理由置身其外了。特别是,对于现代刑法中的少年刑法而言,其矫正机能较为明显。可见,“本质功能与附属功能说”,也没有全面认识教育机能,基于此对教育机能的地位与作用的认识也是不可取的。另外,对“本质功能与非本质功能说”来讲,其中认识到刑法的保全与教育之机能逐渐成为刑法的主要机能并且认为应予重视,这是值得肯定的。但是,除此之外,它与“本质功能与附属功能说”仍然存在诸多共同的问题。譬如“非本质功能”的不当表述,教育机能因限于刑法保全与教育之机能(矫正机能)而范围过于狭窄,没有包括应当包括的导向机能,刑法保全与教育之机能也应当是被规律之机能所包含而不是其之外的范畴。对“评价机能与裁判机能说”而言,这一分类有刑法结构上的缺损,显然不仅没有反映刑法的教育结构的支撑,也没有显示预防结构的支持。主要原因是,其划分类别的视角不完整,仅仅从刑法规范是行为规范与裁判规范的角度来分类。其实,刑法规范也是执行规范,因而有强制机能与矫正机能,而且行为规范也不等于只指向评价机能,行为规范的导向机能(或指引机能)也是无法忽略的等等。如果认为导向机能(或指引机能)是评价机能派生的,就没有单独提出的必要,那么也可以说,裁判行为本质上也是评价行为,裁判机能也是由评价机能所派生的,又为何可以将它们相提并论呢?这说明不应将评价的含义无限地扩展。由此,其文义范围的大小应当以有利于尽可能揭示刑法规范机能为原则。该说因揭示的规范机能太少,故不足取。就“评价机能、裁判机能与行为引导机能说”和“促进功能与限制功能说”来讲,也同样存在无法全面反映规范机能(规制机能)的问题。我认为,刑法教育机能是规制机能的重要组成部分,两者是部分与整体的关系。刑法规范机能可分为:教育导向机能、预测机能、评价机能、强制机能(含报应惩罚机能)、与教育矫正机能和调控机能。
(四)误区四:并不是一切刑罚都有教育性
有学者认为,“严格说来,教育性并不是一切刑罚都具有的,它主要是近、现代自由刑所具有的一种属性。自由刑以外的刑罚,如生命刑、财产刑、资格刑一般仅有惩罚的属性而不具有教育的属性。并且,即使就自由刑而言,古代的自由刑也仅有惩罚的属性,不具有近、现代自由刑所具有的教育性”[11](P504)。
