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一国两制与高度自治

何志远

澳门大学中葡翻译学士、中文法学士、葡文法律硕士研究生


以邓小平 “一国两制” 构想为根本方针的《澳门特别行政区基本法》〔1〕是一部具有划时代意义的重要法律文件。 “一国两制”是我国解决香港、澳门问题的基本精神和安排。《中华人民共和国宪法》第31条有关“一国两制”的规定是基本法起草的依据，因此，“一国两制”是制定《澳门特别行政区基本法》的指导方针，指导方针的内容主要涉及两个方面：一是坚持国家的主权、统一和领土完整；二是维护高度自治、特别行政区的社会经济制度五十年不变。〔2〕　此外，杨允中博士指出：「“一国两制”是由两个基本概念组成的，它们的关系不是简单的并列，而是有主有次。“一国”是两制的前提，“一国”也是两制的基础。没有对“一国”的认同，“两制”的实行就无从谈起。〔3〕」

“一国两制”是实现祖国统一大业的重要指导思想，〔4〕不但确保了港澳地区现行资本主义制度的延续，同时又一再阐明不在这两个地区实行社会主义制度及政策。

从国家结构形式来看，也即整个国家和各地域单位之间关系而论，中华人民共和国一直以来都是主张单一制国家的形式，即各地方政府的权力由中央政府授予，地方政府隶属中央。因此，在中华人民共和国实行“一国两制”，代表着对原来高度集权的单一制国家模式的重大变更。“一国两制”作为解决历史遗留问题的一个首创，成功地将国家统一、国家主权、不同社会制度和国家结构等国家理论中极为重要和对立因素协调在一起，从而使特别行政区与中国其它地区共存于统一的单一国家内。因此，人们通常提及联邦性质的情况，波多黎各或格陵兰的联合国家，以及西班牙自治区的广泛自治，均不能与“一国两制”相提并论。“一国两制”可视之为当今世界上最具独创性的伟大构想。

高度自治是“一国两制”方针的最重要体现。“一国两制”模式与联邦制模式都是自治的形式，特别行政区享有的自治程度大大高于联邦制国家成员州所享有的。按照《澳门特别行政区基本法》的规定，体现两制的主要内容包括：(1)权力上的高度自治：行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权；(2)行政机关及立法机关由当地人组成，即澳人治澳；(3)中央政府不向特别行政区征税，财政独立，财政收入全部用于自身需要，不上缴中央人民政府。

具体而言，除了国防与外交事务外，澳门特别行政区所享有的高度自治体现在以下方面：(一)在行政管理方面：制定行政法规的权力、政策决定权、提案权、人事任免权、执行权、管理社会治安的权力、财政金融方面的权力〔5〕、经济贸易方面的权力、专业管理权〔6〕等〔7〕；(二)在立法领域内，《澳门特别行政区基本法》不但赋予澳门特别行政区普通立法权限〔8〕外，还将适用全国性的法律视为例外情况；(三)在司法领域内，存在一个完全独立于国家司法组织的地区司法组织，这是很奇特的现象；(四)澳门特别行政区可以 “中国澳门” 的名义与其它国家和地区建立经济、文化等方面的联系，参加不以主权国家为单位构成的国际组织，世界贸易组织就是一个很好的例子。

综上所述，“一国两制”是中国政治和法律体制的重大突破。“一国两制”构成了高度自治的基本精神和精髓，并成为区别于单一制下其它自治形式的特点〔9〕，是高度自治的开创性意义之所在。高度自治的一个基本特征就是享有高度的自治权力，《澳门特别行政区基本法》第2条在规范了高度自治的形式后，界定了特别行政区具体的自治权力的范围和内容，即享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，体现出高度自治的基本内容和外在特征。

萧蔚云教授指出：「根据小平同志的讲话，“一国两制”法制化的重大意义之一是它的开创性。“一国两制”的构想是史无前例的，将“一国两制”方针用法律的形式具体化，制定为基本法，世界上没有现成的法律可以借鉴，也没有类似的法律可以参考...。〔10〕」由此可知，“一国两制”的具体化、法律化不但具有重大的历史意义，而且具有重大的现实意义。 “一国两制”的成功落实不但对祖国的统一大业起着重要的促进作用，而且为国际社会和平解决矛盾起着良好的示范作用。
定稿于2005年3月2日
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?〔1〕 1993年3月31日第八届全国人民代表大会第一次会议通过，自1999年12月20日起实施。
?〔2〕萧蔚云，《略论中央与特别行政区的关系》，载于《依法治澳与稳定发展－基本法实施两周年纪念研讨会论文集》，澳门科技大学、澳门基本法推广协会出版，2002年3月。
?〔3〕杨允中，《依法治澳是决定澳门新一轮发展的关键》，出处同上。
?〔4〕“这些新概念本来是为实现台湾的统一而于20世纪80年代提出的，但后来却实际上运用于香港与澳门的回归…。”参见陈弘毅，《 “一国两制” 的概念及在香港的适用关系》，出处同上。
?〔5〕设立独立的税收制度，澳门居民无需向中央政府纳税，缴交的税款全部用于特别行政区，不上缴中央政府，拥有自己的货币及自主的汇兑和关税政策。
?〔6〕澳门特区自行制定有关评审和颁授各种专业和执业资格的办法。
?〔7〕参见萧蔚云，《一国两制与澳门特别行政区基本法》，北京大学出版社，1993年11月第106页至第107页。
?〔8〕值得强调的是，澳门特别行政区有义务自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密等行为，以维护国家的主权、统一和领土完整。
?〔9〕地方分权便是单一制下其它自治形式的一种体现，例如英国早于20世纪末采用此模式解决中央地方的关系。
?〔10〕出处同注7，第16页。

中国政府 意大利政府


中华人民共和国政府和意大利共和国政府一九八六－－一九八七年文化交流计划


（签订日期１９８６年２月２７日 生效日期１９８６年１月１日）
　　中华人民共和国政府和意大利共和国政府本着发展两国之间的友好关系和加强两国文化合作的愿望，根据一九七八年十月六日两国政府签订的文化合作协定，就一九八六年至一九八七年的文化交流计划达成如下协议：

　一、教育
　　一、中方每年至多派五名汉语教师赴意大利罗马大学、米兰大学、威尼斯大学、那波里东方学院和比萨高等师范学校任教。
　　意方每年至多派三名意大利语教师来中国高等学校任教。
　　双方应当保证教师们及时领到工资，以及能在确定的日期内获得入境签证。
　　二、双方鼓励交换大学教授或科研人员到对方国家讲学或探讨共同感兴趣的项目。具体问题将通过外交途径商定。
　　三、在本计划有效期间内，双方互邀或推荐六名学者到对方高等学校进行短期学术访问，为期两周。学者本人须事先同对方有关高等学校联系，征得同意后，再向本国主管部门提出申请，必要时两国主管部门予以协调。
　　四、双方每年互换二百四十个人月奖学金，用于大学生、研究生和进修生到对方高等学校或研究机构学习、进修。
　　双方每年接受自费大学生和进修生到各自的高等学校学习和进修。
　　双方将及时通知对方上述人员的名单、所选择的学校和到达对方国的日期。
　　五、中方每年为意大利学习汉语的学生提供四十个名额，以便他们自费到中国的高等学校短期进修汉语。
　　六、在本计划有效期间双方互换一个由四至五名教育专家组成的代表团进行为期二周的访问，以制定校际交流和合作计划。
　　七、在本计划有效期内，双方互换一个由五人组成的中等职业教育代表团到对方国家考察两周。
　　八、在本计划有效期内，双方互换一个由三至五名教育部高级官员组成的代表团到对方国家考察并交流经验，为期两周。
　　九、双方希望在本计划有效期内，交换一个中等学校优秀学生代表团，有关具体方式，包括经费，将通过外交途径商定。
　　十、双方鼓励两国高等院校之间的直接交流和合作，双方政府并使有关院校达成的交流协议得以实现。
　　十一、双方有兴趣在大学教育、职业教育和成人终生教育领域，交流函授教育方面的情况和经验。

　二、出版、新闻
　　十二、双方希望在传播两国文化生活的基本情况方面进行合作，为此，在本计划有效期内，双方互派一个新闻代表团（人数不超过二人），到对方国家进行为期两周的访问。
　　十三、双方在可能的情况下，鼓励本国的出版机构翻译、出版对方优秀文学作品。
　　十四、意大利方面将通过文化环境财产部出版司向中国文化机构和大学提供文化、艺术和科学书籍。中国方面将通过外交途径提出具体要求。
　　十五、双方十分满意地看到《意汉词典》已出版发行，《汉意词典》正由意大利中东远东学院积极编纂之中。

　三、文化、艺术
　　十六、双方鼓励在电影方面的交流与合作。
　　十七、一九八六年中方邀请一个由三至五人组成的意大利电影代表团来华访问二周。
　　十八、在本计划有效期间内，双方至少交换一个高水平的展览。详细细节将通过外交途径协商。
　　十九、双方希望在本计划有效期间内加强两国间在绘画艺术方面的交流。
　　一九八七年，中方派二名美术研究人员赴意考察意大利的绘画、雕塑艺术，为期一个月。
　　一九八六年意方派二名美术工作者来华进行为期一个月的专业考察。
　　一九八六年中方派一个由三至五人组成的美术家代表团赴意考察两周。
　　一九八七年中方邀请一个由三至五人组成的意大利美术家代表团访华二周。
　　上述交流项目的具体细节将通过外交途径确定。
　　二十、中方探询于一九八六——一九八七年度邀请意大利歌唱家吉诺·贝吉来华短期讲学的可能性。
　　二十一、双方将鼓励在文物考查、研究和修复方面的合作，意方将由意大利伊斯梅尔学院合作。
　　尤其是能在某些专题性研究项目上双方进行定期的学者交流。
　　细节将通过外交途径商定。
　　二十二、双方十分满意中国社会科学院同意大利林琴学院之间的协议执行情况。

　四、广播与电视
　　二十三、双方在可能的范围内，以一九八一年十一月六日双方签定的协议为基础，促进两国广播电视机构在广播、电视领域的合作和交流。

　五、档案馆、图书馆和其它文化机构
　　二十四、档案馆：
　　双方以满意的心情看到过去双方的富有成果的交流，并希望今后本着同样的精神发展这种关系。
　　双方档案管理机构，将直接交换出版物和技术情报，文件拷贝，另外，双方交换共同感兴趣的直至１９４５年的文件资料。以及档案工作者的互访对方国家。
　　一九八六年中国档案工作者代表团（由五人组成）访意两周。
　　二十五、图书馆：
　　双方鼓励两国的图书馆、研究院和文化机构之间交换图书、出版物和期刊。意方将通过意文化环境遗产部的国际交流局办理。
　　二十六、双方鼓励，在遵守各自内部规定的前提下，交换复制品，书籍材料的缩微胶卷。

　六、体育
　　二十七、双方鼓励两国体育机构之间的合作，特别是两国奥委会之间的合作，具体交流项目，两国奥委会将根据一九八六年二月五日在罗马签署的协议执行。

　七、作家互访
　　二十八、一九八六年中方派出一个由二人组成的中国作家代表团访问意大利两周。
　　一九八七年意大利派出一个由二人组成的意大利作家代表团访问中国二周。

　八、其它领域的交流和合作
　　二十九、文物的监护：
　　双方将采取措施在遵照各自内部规定的前提下，防止一切文物的非法进口、出口和所有权的转移。
　　三十、本计划以外的项目可通过外交途径另行商定。

　九、总则
　　三十一、有关本计划所规定的人员和代表团互访的建议，应至少提前三个月提出，接待方应至少在访问成行前一个月答复对方。代表团抵达的具体日期应至少提前三十天正式通知对方。
　　三十二、人员、代表团、艺术团互访和互办展览。
　　如果两国政府无其它规定，则本计划内人员和代表团的交往费用问题规定如下：
　　１．第二、三、六、七、八、十七、二十四条内人员交流所需费用的解决办法：
　　（１）派出国担负国际往返旅费（直至首都）。
　　（２）根据本国规定，接受国担负在其国内的食、宿、医疗（慢性病和牙病除外）。
　　２．第十二、二十八条所指人员，意大利总理府新闻署将担负其在意期间的食、宿及交通费用。
　　３．第一条规定的教师，双方将根据各自的规定给予相应的待遇。
　　４．奖学金：
　　意方给予中国奖学金生：
　　（１）每人每月六十万里拉。
　　（２）免交学杂费。
　　（３）提供不低于八个月期限的奖学金生到达意大利和从意大利回国的旅费（飞机）。
　　（４）病、伤保险费（慢性病和牙病除外）。
　　中方对意大利奖学金生的待遇按照中华人民共和国现行规定办理。
　　三十三、大型艺术团体和互办展览的费用问题将通过外交途径另行商定。
　　本计划于一九八六年二月二十七日在北京签字，用中文和意大利文写成。一式两份，两种文本具有同等效力。
　　注：代表团名单略。

　　中华人民共和国代表　　　　　　意大利共和国代表
　　　　　章金树　　　　　　　　　阿莱桑德罗·罗曼诺
　　　　　（签字）　　　　　　　　　　（签字）