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关键词: 行政/指导性案例/制度完善
内容提要: 基于行政不同于司法的特性，为规范行政权的行使，各地开始相继建立行政指导性案例制度。然而，在包括选取主体、遴选案例标准、是否应当公开以及具有何种拘束力方面，各地做法尚未统一。因此，针对这些问题，在未来的制度变革中应当加强遴选主体的多元化、强化理由说明并逐步公开指导性案例，同时也应赋予行政指导性案例相应的拘束力。


近年来，我国的案例指导制度已有较多实践。2010年11月26日，最高人民法院发布了关于案例指导工作的规定，其后最高人民检察院也出台了相关规定。迄今为止，法学界的探讨更多地集中于司法领域的指导性案例，对其用语选择、遴选程序、适用效力等问题众说纷纭。[1]但如果将目光转至中国丰富的行政管理实践，便可发现其间也正活跃着“指导性案例”的身影。然而，各地做法却并不统一且存有诸多不同之处。在案例遴选主体、遴选标准、拘束力等方面，究竟应当如何选择与定位，这关系到我国未来行政指导性案例制度建设的方向与进路。
　 一、行政指导性案例的实践
　 早在2007年，辽宁省为了规范行政处罚裁量权的行使，解决实践中处罚标准不统一的情形，便在该省推行了“行政处罚先例”制度。河南省、湖南省也在类似的背景下引入了该制度。除了这些立法明文规定要建构行政指导性案例的地区之外，大量的行政实践部门也在其领域内发布着各种行政指导性案例。这为我们展现出一幅不同于“两高”指导性案例的画面。
　 （一）河南经验：行政处罚中的指导性案例
　 河南省将行政指导性案例集中于行政处罚领域，旨在规范行政处罚裁量权。该省卫生、旅游、环保、交通、地税、审计等部门均出台了更为细化的行政处罚案例指导规定。例如，《河南省水行政处罚案例指导制度》规定，“水行政处罚案例指导是指省级水行政主管部门对本系统办结的典型水行政处罚案件……参考指导性案例作出的水行政处罚，在处罚种类、幅度及程序等方面与指导性案例一致或基本一致，体现同案同罚。”可以看出，较之司法裁判对“同案同判”效果的追求，在处理相同或者类似案件时，行政机关也有着类似企盼。
　 进一步，《河南省水行政处罚案例指导制度》规定对行政指导性案例的选取、案例评析、案例公开等都加以了详细规定。例如，规定指导性案例的内容应包括案例标题、案情介绍、处理结果以及案例评析4项，这意味着作为指导性案例的“评析”部分可发挥某种影响力。具体到行政指导性案例的效力，则认为相关部门“可以参考省水行政主管部门的指导性案例，但是不宜在水行政处罚文书中直接引用”。
　 （二）辽宁经验：不断修正的行政“指导性案例”制度
　 2007年，辽宁省出台的《关于规范行政处罚自由裁量权工作的实施意见》规定：“建立行政处罚先例制度。行政执法机关对违法行为作出的行政处罚决定，应当作为该行政执法机关以后对同类违法行为进行行政处罚的先例。适用先例制度的对象，应当是事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错相当的违法行为。……结果应当使违法行为受到的行政处罚的种类、幅度以及程序一致或基本一致。”
　 形式上，辽宁省的做法以“先例”为表征。采用先例的用语看似沿袭了英美法的先例规则，但英美法的“先例”多为自发形成，而且会因为相对人的信赖而具有较强拘束力。“先例在法律中的效力得以提高是通过那种奇妙的几乎是普遍的正义感而实现的。” [2]然而，从该规定的文字表述中，并无法体察出“先例”的形成过程，“建立”二字的使用也违反了先例的自发形成特性。或许是注意到了这种“名不符实”的情形，在2011年发布的《辽宁省规范行政裁量权办法》中， [3]辽宁省将先前制度实践中反复倡导的行政处罚先例制度悄然地置换成了“案例指导制度”，即：“实行行政裁量权案例指导制度。典型案例由省、市、县政府定期统一发布，指导行政机关行使行政裁量权。”相对于2007年的规定而言，辽宁省2011年的规定也将指导性案例的选取主体确定为县级以上人民政府。
　 （三）湖南经验：规范行政机关“指导性案例”的体系化努力
　 在2010年7月发布的《湖南省行政执法案例指导办法》中， [4]对行政指导性案例的选择、效力等问题都进行了规定，这也是迄今为止最为完备的规定之一，展现了湖南省将行政“指导性案例”加以体系化的努力与尝试。
　 在案例的遴选标准上，除强调指导性案例所具有的裁量权控制功能外，湖南省还强调要符合本地区、本部门的实际情况。该办法第11条规定，“县级以上人民政府工作部门选择、报送的行政执法指导案例……应当符合本地区经济、社会、文化等客观实际，符合本部门行政裁量权基准。”较之河南省的规定，该省的指导性案例发布内容中并未包含“案例评析”部分，而更为强调尊重原先的案例文书。对于行政指导性案例的拘束力，则明确规定，“除法律依据和客观情况变化以外，应当参照本级人民政府发布的行政执法指导案例，作出与行政执法指导案例基本相同的处理决定。……不参照本级人民政府发布的行政执法指导案例，且无正当理由的，应当自行改正；有监督权的机关可以责令其改正，拒不改正的，依法予以撤销。”这也强化了行政指导性案例所具有的拘束效果。
　 二、行政指导性案例制度建构所面临的问题
　 细加分析上述三个地区的实践做法，可以发现存在诸多需要进一步考量与关注的问题。例如，河南省以省级主管部门作为行政指导性案例的遴选主体，辽宁省与湖南省则选择了县级人民政府为遴选主体，究竟由哪一级主体来作为行政指导性案例的遴选主体较为合适？行政指导性案例究竟应当具有何种拘束力？是河南省的“可以参考”，抑或是辽宁省的“参照先例”、“参照指导性案例”，抑或是湖南省的“应当参照”？此外，应当选择哪些案例作为行政指导性案例？行政指导性案例是否应当公布？这些问题都开始初现于各地实践，有待于进一步明确。
　 （一）行政指导性案例的遴选主体
　 因司法系统奉行两审终审和审判监督机制，由此强调由“最高人民法院”或是“最高人民检察院”来作为颁布主体。此外，司法权更为强调统一性，对相同性质的案件纠纷之处理是一致的，其法律评价是一样的。故而，对全国各地的同一性质的纠纷应当有相同或相似的裁判结果。行政领域是否如此呢？从各地的规定来看，河南省以省级行政机关为遴选主体，湖南省则以县级以上行政机关作为遴选主体。这种行政层级的高低是否会影响该案例的“指导”效果呢？此时，需从两个方面来考量这一问题。
　 一方面，基于行政组织法的一般原理，上下级的行政机关之间会因监督而形成一系列权力关系，如上级对下级的指挥权、对于下级行政机关不当处分的撤销权、停止权等。它意味着行政首长可以通过人事、组织、程序、预算、计划与个案中行为的指挥协调而实现这一目标。 [5]这种传统的层级制与官僚制特征对于行政任务精确且顺利的实现具有一定意义，进而也使得上级对于下级可以通过某种方式来实现监督，“指导性案例”便是其中的一种方式。
　 另一方面，对于行政权的行使而言，固然也要求根据中央制定的政策来管理行政事务，然而各地区的差异使得各地需要制定适合本地区的政策和规定来创造性地行使权力。同时，官僚机构中的信息通常集中于较低层次。也就是说，基层行政执法人员往往会具有更多的专业知识和实践经验来解决行政执法中出现的问题。因此，由更为基层的行政机关来进行行政指导性案例的选择，这更符合行政灵活性和便宜性的要求。当然，这两个方面的综合考量依然需要根据各个具体的部门、领域来确定。也就是说，确定行政指导性案例的发布主体实际上相当复杂，这也导致了各地实践做法的差异。
　 基于上述讨论，行政指导性案例的遴选主体并不同于“两高”指导性案例，它不必然强调由最高级别的检察机关抑或法院来发布指导性案例，而更加强调对于行政执法实践中相关问题的针对性和解决问题的能力。
　 （二）行政指导性案例的遴选标准
　 根据最高人民法院《关于案例指导工作的规定》， [6]其中所确定的指导性案例标准为：(1)社会广泛关注的；(2)法律规定比较原则的；(3)具有典型性的；(4)疑难复杂或者新类型的；(5)其他具有指导作用的案例。与该规定相比较，在各地不同的遴选标准之中，究竟哪些标准具有行政指导性案例的特质呢？
　 以河南省与湖南省的规定为例，湖南省的规定行政指导性案例的遴选标准包括：(1)容易产生执法偏差的；(2)社会效果、政治效果较好的案件；(3)行政裁量因素较多的案件。(4)数量较大的案件。河南省的相关规定中则确立了10项标准，诸如不予行政处罚的案例；减轻、从轻、从重行政处罚的案例；新型或具有普遍意义的案例；涉外或者在本地区影响较大的案例；当事人争议较大的案例；案情复杂难以区分的案例；经过行政复议或行政诉讼的案例等。部分规定体现了行政的特性，但是很多标准却是参考或者直接“挪用”了“两高”指导性案例的规定，符合行政领域特征的案例遴选标准则有待于进一步明确。 [7]
　 如基于行政的地域性考量，“地方特色”因素也应纳入其中。如某烟花制造公司违法违规生产案 [8]便是地方特色的体现，湖南浏阳正是烟花爆竹的重要产地之一。基于当下行政决定书的说理现状，行政指导性案例的遴选标准中还需特别强调遴选案例的说明理由的充分性。以××县人民医院使用劣药“冠心宁注射液”案为例， [9]该案处理意见认为：“根据……规定，永州市药品检验所是法定的药品检验机构，永州市食品药品监督局对该案具有管辖权，依法立案调查符合法律规定。……应当给予当事人从轻处罚，按照裁量权基准中一般违法行为行政处罚阶次，处以当事人销售药品货值金额一倍的罚款，即36000元。另永州市食品药品监督局对此类案件的处罚，过去都按货值金额一倍进行罚款，也体现了遵循先例的原则。”仔细分析这两点，对于第一点事实认定而言，何种机构具有执法权、执法权的范围通常都会由相关法律规定，因此它更是一种具体的法律适用，进而可能并不符合对后案具有拘束效果的“指导性案例”要求。对于第二点，则是遵循先例规则的体现，这原本也可通过行政先例的自发形成而实现。此外，各地应将“未经复议和诉讼”也纳入行政指导性案例的遴选标准中。原因在于，基于行政救济的路径选择，那些未经复议和诉讼的案件可以从侧面证实该行政执法的决定书在说理等方面的合法性与正当性。
　 也就是说，行政领域的指导性案例除了一般的标准，即选择行政执法中的热点与难点问题之外，更应结合行政的特殊性，在考量地方差异的基础上，将行政说理较为充分的案例纳入遴选范围。
　 （三）行政指导性案例的拘束力定位
　 河南省认为行政指导性案例的拘束力是“可以参考”，辽宁省认为是“可以参照”，湖南省则将其拘束力认定为“应当参照”，究竟这种拘束力应当如何定位呢？
　 首先，从字面的含义来看，“参照”是指按相关信息来规范行动，“参考”则意味着行政机关可以去借鉴相关信息，但是否采用由自己决定。相对而言，参照的效力要强于参考。也就是说，在三个地区的不同规定中，湖南省规定因采用了“应当参照”，其效力最高，辽宁省次之，河南省的指导性案例效力最弱。然而，行政不同于司法，行政机关内部的指导性案例会因为行政组织法中的监督权等权力而实际上形成更为“强化”的拘束效果， [10]很可能会带有一种行政系统内部的强制拘束效果，由此产生的结果是上级行政机关颁布的指导性案例自然会对下级行政机关产生行政机关系统内部的拘束力。这会导致实践中行政指导性案例的拘束力恐怕不是“可以参照”，而是一种“应当参照”，即对于下级行政机关而言，行政指导性案例即便不具有“法律上的拘束力”时，也会产生“事实上的拘束力”。此外，对于发布行政指导性案例的本级行政机关而言，也会产生自我拘束的效果。原因在于，行政机关藉此可以捍卫行政机关政策的稳定性，实现对行政机关自我权力的一种控制。
　 目前，绝大多数行政指导性案例都未对外公开，其更多看重的是行政“内部”的执法和依法行政的需求，因此关于其“外部”拘束力的讨论，更多是一种沙盘演练。如果行政指导性案例被相对人知晓，相对人可将指导性案例作为支持自身诉讼请求的理由或论据；如果行政机关在行政执法、行政复议、行政诉讼过程中，将行政指导性案例作为执法的依据，那么行政机关有向相对人公开相应指导性案例的义务。
　 （四）行政指导性案例的公开问题
　 关于司法判决书的公开，实务界已有不同做法。 [11]对此，学界已早有讨论。由于行政机关的指导性案例制度原本就是近几年来的新生事物，因此其公布问题尚未受到关注。然而，从各地规定来看，行政指导性案例的公布是制度设计之初的应有之意。如河南省规定，“省水行政主管部门对于经审定后的指导性案例，应当通过部门网站公布等形式供各级水行政主管部门参考。”其他省也有类似的公开规定。但通过对河南省、辽宁省以及湖南省的实践做法的考察，仅仅可以发现湖南省在政府网站上公布了部分指导性案例，其他两省则未向社会公众公布。这说明对于是否需要公开以及公开的程度与范围如何，实践中仍然存在分歧。然而，鉴于其可能产生的拘束效果，这种不公开或者仅仅是内部公开并不妥当。
　 之所以造成当下的局面，我们或可做出这样的推测，一旦这些案例被公开，可能会面临着诸多问题：(1)行政机关的相关案例文书是否足以接受拷问？在当下的行政执法实践中，行政决定书的说理改革尚在进行之中，很多案例文书尚缺乏充分的说理，一旦这些文书被公开，是否可能反过来影响到行政机关的执法形象？同时，行政机关的大量行政决定可能会涉及到诸如商业秘密、个人隐私等不宜被公开的内容，这些信息又应当如何处理？是否会因为公开造成对相对人的另外一种权利侵害？(2)行政相对人是否可以以此作为诉讼或者提出复议的依据？一旦这些文书被公开，行政相对人是否可能以此作为对抗类似行为的“武器”或者工具呢？这些因素都可能阻碍行政指导性案例的公开步伐。这也意味着在进行行政指导性案例制度的相关制度设计时，应首先夯实这些基础。
　 三、行政指导性案例制度的完善之道
　 为了解决并应对上述问题，未来的行政指导性案例制度建构应重点考量如下因素：
　 （一）行政领域的不同与选取主体的多元化
　 行政决定的作出过程不仅需要选择具体个案中应当适用的法规范，而且更需借助行政专长来进行复杂的政策裁量与选择。因此，行政指导性案例也应具有类似要求，即考量某部门或者某一执法领域的特殊性。
　 1．对于给付行政领域可以更多地由市县级人民政府作为选取主体。从当下的实践做法来看，各地行政机关所发布的指导性案例多集中于行政处罚领域而缺乏对其它领域的关照。事实上，给付行政领域较多地会受到地方财政与预算的支持，在立法上也倾向于由地方政府来负责相关的给付事宜，因此在行政指导性案例的选择上，由市县级人民政府来选择更具有典型意义。该领域本无完善的宏观立法设计，通过指导性案例的颁布也可以发挥弥补法缺漏的功能。
　 2．对于实践中较易发生争议的行政处罚、行政许可类案件可以选择由市县级人民政府来选择并颁布指导性案例。由于处罚、许可类案件在实践中的执法经验积累时间已经较长，且基于各地行政处罚、许可裁量基准制度的普遍建立，行政指导性案例可以作为与之相互配合的制度来共同发挥作用。
　 3．对于监管色彩比较明显的垂直型管理领域，可以选择更高级别的行政机关来选取指导性案例。例如证券业、药品监督管理行业，基于垂直管理的组织法架构特征与规则，由最高级别的监管部门来选择并颁布指导性案例更为妥切。这样的制度设计可以使行政指导性案例在不同领域实现功能的最大化。
　 除了需要在层级上考虑的问题之外，比较国外法的类似做法，实际上还有一个需要重视与思考的问题，即颁布行政指导性案例的主体本身究竟是否具有“同案同罚”的执法水平与技术能力。那些美国法中存在类似做法的机构，如美国的证券监管机构，该类机构往往是一种类似于司法机关的准司法机构，其裁决书本身的说理便较为充分。由此，提高行政机关自身的执法水平和说理能力实则是关涉到该项制度能否真正发挥功能的关键点。
　 （二）行政决定说明理由的强化
　 行政指导性案例制度还需行政决定说明理由的强化，这种强化可以通过两种形式实现。(1)从指导性案例的个案发布来看，需要选择那些给出充分说理的执法文书。同时，一旦违背先前的指导性案例时，行政机关必须给出充分的理由说明。在理由的陈述中，应当说明改变行政决定的背景以及正当化的理由，对事实问题、法律问题以及它们之间的逻辑关系给予充分的理由说明。这种文书并不全然需要追求类似于司法裁判式的说理，一些行政执法中的特殊案件，例如经由简易程序处理的行政处罚案件也可进入指导性案例之列。(2)行政机关的指导性案例也会间接强化行政决定作出过程中的说明理由制度。如在社会保障领域，往往会将“工伤”案件作为典型案例来对待，也会因此而上升为指导性案例，对于其中何为“工作时间”，何为“工作场地”，何为“因果关系”，在行政决定环节便应该给予充分的理由说明。
　 特别是对于裁量理由的说明需要在今后的指导性案例制度建设中加以强化。目前尽管我国在《全面推进依法行政实施纲要》中指出，“行政机关行使自由裁量权，应当在行政决定中说明理由”，而且在晚近的行政处罚裁量基准制度中也逐渐引入了对适用裁量基准的理由说明要求，但行政裁量权行使的说明理由要求尚未普遍化，对此在未来应通过成文法和案例指导制度来发展相关的说明理由要求。
　 可以说，行政决定说明理由的强化不仅仅是指导性案例制度建构本身的必然要求，也会影响到行政决定书的相关变革。
　 （三）行政指导性案例拘束效果的廓清
　 可从对内的拘束力及对外的拘束效果两方面来认定行政指导性案例的拘束效果。
　 1．基于行政自我拘束的需求，行政主体如曾在某个案件中做出相应决定，那么，在其后同类案件中，行政主体应受到此前决定的拘束。
国务院


国务院批转煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心低温雨雪冰冻灾后恢复重建规划指导方案的通知

国发〔2008〕7号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　国务院同意煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心组织制订的《低温雨雪冰冻灾后恢复重建规划指导方案》，现转发给你们，请认真贯彻执行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇八年二月二十五日



低温雨雪冰冻灾后恢复重建规划指导方案
国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心

　　当前，抗击低温雨雪冰冻灾害已由应急抢险阶段转入全面恢复重建阶段。各地区、各有关部门要按照党中央、国务院的要求，进一步加强领导，周密部署，精心组织，全面做好灾后恢复重建工作，夺取抗灾救灾工作的全面胜利。
　　一、指导思想、基本原则、总体目标及重点领域
　　（一）指导思想。
　　深入贯彻落实科学发展观，在党中央、国务院领导下，树立全国一盘棋思想，一方有难、八方支援，精心谋划、统一部署，统筹人力、物力、财力，努力把这场灾害造成的损失减少到最低程度，确保经济平稳运行，确保社会和谐稳定，为实现全年经济社会又好又快发展创造条件。
　　（二）基本原则。
　　1. 规划先行，统筹安排。灾后重建工作要在全面掌握核实灾害损失情况的基础上，科学制订灾后重建规划方案。明确重建目标，落实分解责任，提出工作措施，加强协调配合，确保重建任务按期完成。
　　2. 分清缓急，突出重点。要以修复重要基础设施、恢复农业生产、保障群众基本生产生活条件为重点，处理好灾后恢复重建与解决历史欠账及正常建设的关系，合理安排，分步实施，抓紧开展灾后重建。
　　3. 自救为主，政府支持。有关企业要集中力量开展恢复重建工作，所需资金坚持通过自救投入、银行贷款、保险赔付、社会捐助等多渠道筹集。政府要调动社会各方面力量给予积极支持。
　　4. 地方为主，中央补助。地方各级人民政府是本地区灾后重建的责任主体，要加强组织领导，统筹自身财力，调整年度安排，加大对灾后恢复重建的投入力度。中央给予政策支持和资金补助，优先支持修复受损严重的基础设施，优先支持保障群众生产生活条件的事项，优先支持灾情严重和财政困难的地区。
　　（三）总体目标。
　　全力以赴，尽快修复重要基础设施，实现电网、交通、通信、公用及社会事业设施正常运行；尽快修复农林水利设施，恢复农业林业生产；尽快修复灾害损坏的民房、城乡供水设施等，保障群众的基本生活需要。
　　（四）重点领域。
　　1. 基础设施方面。
　　（1）电网、公路、铁路、民航、城镇供水和污水处理、通信、教育、广播电视、卫生设施等重要基础设施。
　　（2）因灾损毁倒塌民房的修建。
　　（3）灾后重建的其他重要设施。
　　2. 恢复农业生产方面。
　　（1）农业、林业生产设施。主要包括蔬菜大棚和育苗场、畜禽水产养殖场舍、果树茶树场和良种苗木繁育场、森林防火设施、林业基层机构水电路通信设施等。
　　（2）水利、气象设施。主要包括乡村供水、灌溉排涝和气象台站等设施。
　　（3）支持恢复农业生产的其他措施。
　　二、主要任务
　　（一）电网设施。
　　1. 重建任务及实施步骤。
　　2月底前恢复220千伏及以下电网运行，3月底前基本恢复500千伏主网架运行，4月份全部恢复。国家电网公司，3月底前全面恢复正常运行。其中，2月底前恢复湖北、河南、四川、重庆、安徽、福建6省市电网正常运行；3月20日前恢复跨区电网正常运行；3月底前恢复湖南、江西、浙江3省电网正常运行。中国南方电网有限责任公司，3月底前全面恢复正常运行。其中，3月5日前，广东、广西、云南恢复电网正常运行，贵州恢复220千伏和110千伏电网运行并基本满足用电需要；3月底前，力争恢复贵州500千伏骨干网架及西电东送主通道正常运行。受灾严重的地方电网，3月底前恢复正常供电。
　　2. 责任主体。
　　国家电网公司和中国南方电网有限责任公司是各自电网灾后重建的责任主体，集中调配公司系统及有关方面人力、物力、技术资源，加强与有关各方沟通协调，确保重建进度和质量。省级人民政府是地方电网灾后重建的责任主体，有关地方电力公司负责具体实施。
　　3. 中央支持政策。
　　对国家电网公司、中国南方电网有限责任公司，在国有资本经营预算支出中按重建投资适当比例注入资本金。对重灾区农网改造国债转贷资金，2008年应付的利息实行豁免。对灾情较重的地方自建自管小电网，在中央基建投资中调剂给予补助。
　　（二）交通设施。
　　1. 公路。
　　（1）重建任务及实施步骤。“春运”期间，通过加大公路日常养护力度及时开展修复工作，重点完善公路交通安全设施；上半年，全面实施公路养护大中修工程，修复灾毁较轻的路段，重点是清理公路塌方、路基缺口及挡土墙修复、受损路面罩面；年底前，实施公路路网改造工程，力争受灾影响较重路段的技术状况基本恢复正常。
　　（2）责任主体。地方各级人民政府和交通主管部门、公路管理机构是本地区公路灾后重建的责任主体。交通部负责指导协调、监督检查。
　　（3）中央支持政策。从车购税中调剂给予补助。
　　2. 铁路。
　　（1）重建任务及实施步骤。2月底前恢复和更换铁路损毁的接触网、电力贯通线、供水管线等生产设备设施；6月底前完成改造受损房屋建筑等生产设施；12月底前为2000个车站配备4000台发电机组。2009年底前在电气化区段储备内燃机车500台。
　　（2）责任主体。铁道部全面负责铁路灾后重建工作，有关铁路局负责具体实施。
　　（3）中央支持政策。从铁路建设基金和铁路运输企业收入中调剂安排。
　　3. 民航。
　　（1）重建任务及实施步骤。4月底前，完成所有受损基础设施恢复重建，重点保证直接涉及飞行安全的受损严重机场飞行区等各类设施，修复和更换保障飞机地面运行的受损车辆设备，修复受损水、电、房屋等设施。下半年完成配备新增设备。
　　（2）责任主体。机场所在地人民政府及机场、航空公司、油料公司、空中管制机构等是责任主体。民航总局负责组织指导，民航地区管理局负责本地区的组织协调和监督检查。
　　（3）中央支持政策。从民航建设基金中调剂给予补助。
　　（三）农林水利气象。
　　1. 农业。
　　（1）农牧渔业设施恢复与重建任务。种植业：重点恢复重建蔬菜育苗场、果茶良种苗木繁殖场以及蔬菜大棚；继续实施油料作物良种补贴，抓紧恢复油料生产；对灾后生产急需的种子、种苗、种畜给予补贴。畜牧业：重点恢复重建种畜禽场、各类养殖场以及畜禽遗传资源保护场。渔业：恢复重建因灾损毁的生产用房、水产原良种繁育场、温室大棚和网箱等渔业生产设施。农产品批发市场：恢复重建农产品批发市场大棚、水电等设施。
　　（2）实施步骤。种植业：上半年生产设施全部恢复，下半年生产能力恢复到灾前水平。畜牧业：上半年恢复基础设施，8月底前全面恢复商品畜禽生产能力，12月前全面恢复种猪种禽生产能力。渔业：9月底前修复受损设施。农产品批发市场：3月底前完成各受损设施修复。
　　（3）责任主体。地方各级人民政府是责任主体，负责本行政区域农业灾情的核定、灾后重建规划的制订和组织实施等工作。农业部负责指导各地组织实施。
　　2. 林业。
　　（1）恢复与重建任务。通过恢复重建受损基础设施，确保今年春季森林防火不出现大的问题，确保今年造林绿化种苗需求，恢复林业基层单位职工群众的正常生产生活秩序。通过补植补造，尽快恢复森林资源。主要包括：修复灾毁大棚、育苗和良种培育设施，以及采穗圃、种子园等良种基地；修复或重建火险预测预报系统、林火瞭望监测系统、扑火保障系统、防火隔离系统等森林防火基础设施；恢复重建基层林业机构基础设施和林业生态定位观测站等。
　　（2）实施步骤。5月底前修复或重建火险预测预报系统、林火瞭望监测系统、扑火保障系统、防火隔离系统等森林防火基础设施，6月底前完成基层重点林业机构基础设施恢复重建，9月底前完成森林防火道路修复，用1年时间基本恢复林木良种基地和苗圃的基础设施条件。
　　（3）责任主体。地方各级人民政府是责任主体。国家林业局负责指导各地组织实施。
　　3. 水利。
　　（1）重建任务。乡村供水设施以恢复重建受损严重的水源工程及供水管道等设施为主；灌溉排涝设施重点要处理好受灾地区重点灌区的渠首、泵站、渡槽等出现的险情，恢复重建影响春灌用水的重点建筑物和渠道工程；水文设施重点是受灾严重地区和流域机构直属重要水文测站的站房及设备设施等；农村水电重点是受损的线路、杆塔等设施。
　　（2）实施步骤。春灌前完成灌溉排涝设施的恢复重建，5月底前完成乡村供水设施恢复重建，6月底前完成农村水电设施恢复重建，2008年汛前修复水文设施和其他水利设施。
　　（3）责任主体。按照隶属关系，地方各级人民政府和水利部相关流域机构是责任主体。水利部负责组织协调、监督检查。
　　4. 气象。
　　（1）重建任务及实施步骤。5月底前全面修复受损的气象观测仪器以及配套设施，确保气象观测、预报、服务恢复正常。一是修复气象台站，主要是恢复供水、道路、供电线路设备和房屋等。二是修复气象观测网，恢复重建自动气象站，增加用于融冰的风传感器，更换常规地面气象观测设备，修复天气雷达观测系统等。
　　（2）责任主体。由中国气象局负责组织实施。
　　5. 中央支持政策。
　　（1）对农业林业灾后重建和恢复生产补贴，由中央财政安排资金给予补助。
　　（2）对水利灾后重建在中央基建水利投资中调剂给予补助。
　　（3）气象灾后恢复重建所需经费由中央财政在现有渠道给予安排。
　　（四）城镇供水和污水处理设施。
　　1. 重建任务及实施步骤。
　　修建受损供水管网、污水管网、水厂泵站设施、水箱水池，更换水表、阀门等，修复污水处理设备。2月底前，通过抢修和临时供水相结合，所有城镇停水区恢复供水，水厂恢复灾前供水能力，水质符合标准。优先安排受灾严重的中心城镇主管网和人口集中区域水厂、管网及其他设施的恢复建设。力争3月底前全面实现正常供水和污水处理设施稳定运行。
　　2. 责任主体。
　　省（区、市）人民政府负总责，各城镇人民政府是第一责任人，城镇人民政府和供排水企业为实施主体。建设部负责组织指导并提供技术支持。
　　3. 中央支持政策。
　　从中央基建投资中调剂给予补助。
　　（五）因灾损毁倒塌民房。
　　1. 重建任务及实施步骤。
　　按照“政府引导、农民自愿，因地制宜、分类实施、经济实用”的原则，完成灾区毁损房屋的修复重建。2月底前摸清底数、核定灾情；3月底前制订方案、组织实施；6月底前完成重建和竣工验收工作。
　　2. 责任主体。
　　因灾毁损房屋重建工作的责任主体是县级人民政府，实行政府行政首长负责制。各有关县级人民政府要成立灾区民房重建领导工作机构，民政部门统一组织，财政、建设、国土、水利、林业、工商、税务等有关部门参加，协调落实规划、选址、材料、税费等方面的优惠政策和措施。
　　3. 中央支持政策。
　　在现行的因灾倒房家庭每户重建两间基本住房、每间补助1500元、每户补助3000元的基础上，对湖南、贵州、湖北、江西、安徽、广西、四川等7个重灾省区低保户、五保户、困难户给予重点保障，每户标准由3000元提高到5000元，并对灾损民房按每间200元标准给予补助。由中央财政安排资金给予补助。
　　（六）通信设施。
　　1. 重建任务及实施步骤。
　　修复各类供电设施、外线设施，机房及应急车辆更新维修，恢复基础网络通信能力。5月底前完成受损设施恢复重建，通信恢复正常状态。
　　2. 责任主体。
　　各通信运营企业是责任主体。信息产业部负责组织和指导。
　　3. 中央支持政策。
　　对相关电信企业，在国有资本经营预算支出中按重建投资适当比例注入资本金。
　　（七）其他基础设施。
　　1. 教育。
　　（1）重建任务及实施步骤。恢复重建农村中小学损毁校舍。上半年完成。
　　（2）责任主体。地方各级人民政府和教育主管部门、受灾学校是责任主体。
　　2. 广播电视。
　　（1）重建任务及实施步骤。修复受损无线发射台站、有线网络和一批接收设施设备等。6月底前全面修复。
　　（2）责任主体。地方各级人民政府和广电部门是责任主体，各电视台、广播电台、发射台、有线电视网络中心等具体实施。
　　3. 卫生。
　　（1）重建任务及实施步骤。恢复重建县乡两级医疗卫生机构的倒塌及损坏业务用房，更新部分设备。8月底前完成。
　　（2）责任主体。地方各级人民政府和卫生主管部门、受灾医疗卫生机构是责任主体。
　　4. 环保。
　　（1）重建任务及实施步骤。修复受损水质、空气自动监测站，环境监察执法设备，在线监控仪器设备等。4月底前完成。
　　（2）责任主体。环保总局和各级地方人民政府是相关建设任务的责任主体。
　　5. 地震。
　　（1）重建任务及实施步骤。修复地震监测台站受损设施、设备。6月底前完成。
　　（2）责任主体。省级地震局是责任主体。中国地震局负责指导、监督检查。
　　6. 中央支持政策。
　　对教育、广播电视、卫生、环保、地震等恢复重建，中央财政在现有渠道给予补助和安排。
　　（八）工业生产。
　　企业要立足生产自救，保险公司要及时定损、理赔，金融机构要积极帮助解决资金困难。受灾严重、损失巨大的个别企业个案处理。
　　三、工作要求
　　（一）加强领导，明确责任。灾后恢复重建是一项重要任务，要条块结合，各司其职，分工合作，形成合力。地方各级人民政府是灾后重建的责任主体，要切实加强对灾后恢复重建工作的领导。各行业主管部门要按照各自职责，加强对灾后恢复重建工作的指导和监督检查，同时做好中央所属单位的恢复重建工作。各相关企业、机关事业单位要主动承担社会责任，集中力量按期完成任务。各级财政、发展改革、金融、保险等部门要做好资金和政策支持工作。
　　（二）完善规划，突出重点。各受灾地区和有关部门要在全面掌握和核实有关灾情的基础上，制订和完善恢复重建规划。按照重建规划指导方案明确的重点领域，结合本地和本部门的实际情况，进一步突出灾后恢复重建的重点任务和实施步骤。
　　（三）多方筹资，尽快拨付。要坚持通过自救投入、银行贷款、保险赔付、中央支持、社会捐助等多渠道筹集恢复重建所需资金。对灾后重建所需贷款，各级银行业金融机构要提高效率，加快审批。各保险公司要提高查勘定损速度，加快赔付结案进度，使受灾企业、受灾群众尽快拿到保险赔款。各级财政在资金安排上要突出重点，根据灾情和地区财力，重点支持重灾地区、重点领域和最困难群体。各级财政对已确定的救灾救济和恢复重建款项要及时下达。
　　（四）保障物资，确保供应。灾区各级人民政府要组织好恢复重建所需物资设备，铁路、交通部门要对救灾物资调运给予保障，生产、经营、使用单位要确保救灾物资的质量。各有关方面要积极向灾区提供技术支持与援助。
　　（五）保证质量，用好资金。恢复重建的施工过程中，要严格遵守操作规程，确保施工质量。加强安全生产管理，做好督促检查，排查各类隐患，防止重建过程中发生事故。恢复重建资金要专款专用，严格管理。各有关地区、部门要尽快完善救灾资金和物资的管理规定，建立灾后重建资金监督检查机制。各级审计机构要抽调人员，开展对救灾资金使用的专项审计。
　　（六）着力防治次生灾害。加强地质灾害、环境污染、公共卫生、基础设施、交通运输、农业病虫害等方面的防范工作。对可能发生的次生灾害，各部门、各地方要抓紧制订应急预案，严密监控，加强巡查。认真做好宣传教育，提高群众对突发灾害的防范意识和应对能力。